九一八事变后，关东军秉承日本军部的旨意，加紧对中国东北的殖民统治。认为“消灭现有东北政权，树立以宣统皇帝为盟主，接受日本支持的政权”①，是占领东北，将东北建成日本侵略中国的后方基地和跳板，同时又是搪塞中国与世界舆论的重要步骤。正是在这种指导思想下，伪满洲国才得以出台的。
在东北扶持汉奸政权，进而将东北从中国分裂出去的设想，早在九一八事变前就已经提出了。1931年，日本军部在当年的“形势判断”中，曾提出对东北控制的三个阶段：一、扶植汉奸亲日政权;二、建立“脱离中国本土”的“独立国”，即扶植傀儡政权;三、将东北划入日本版图。
九一八事变翌日，日本参谋本部的建川美次就向关东军司令官本庄繁正式提出建立伪政权的问题，建川明确地主张以清朝末代皇帝溥仪为“盟主”，建立“得到日本支持的政权”。22日，关东军参谋长三宅少将召集会议讨论统治东北问题，会上，土肥原贤二又提出建立以日本为“盟主”的所谓“五族共和国”方案。经过研究，会议决定支持建川方案，通过了一个《满蒙问题解决方案》。
上述《解决方案》提出，以溥仪为元首，建立“新政权”，其领土“包括东北四省及蒙古”;这个所谓的“新政权”的“国防和外交由日本帝国掌握”，“交通、通讯的主要部分”也由日本负责;但日本管理的国防与外交等方面的经费，则“由新政权负担”;充分利用被日本人认为“属于原宣统帝一派，与本军有联络关系”的熙洽(吉林地区)、张海鹏(洮、索地区)、汤玉鳞(热河地区)、于芷山(东边道地区)、张景惠(哈尔滨地区)等地方军阀组建傀儡政权②。会后，关东军四处派人活动，拉拢内定的五人。后来，除汤玉鳞外，其余四人均做了日本侵略东北的帮凶。
9月28日，日本参谋本部第二部长桥本虎之助从东京抵达沈阳，向关东军了解“新政权”筹建活动，并向关东军透露了日本内阁“不扩大事态”的主张，只具有政治意义，并不妨碍在军事上的扩张③。这实际上是向关东军下达了在东北继续扩张的动员令。
10月21日，关东军出台一份《满蒙共和国统治大纲草案》。《草案》规定：关东军必须成为“新国家”的国防军，而伪军中必须设立日本人担任的军事顾问;在外交上，新政权批准条约时，必须得到日本顾问的同意;在政府机关中，必须增派日本顾问，并赋予其实权。而要建立“新政权”，又必须做到下列三点：“1. 使满蒙完全脱离中国本土;2. 统一满蒙;3.表面上由中国人统治，而实质上要掌握在我们手里”，“至少要掌握军事、外交和交通的实权。”④显然，这个新政权只是日本人的影子政府而已， 日本人则通过它把东北变成不折不扣的殖民地。
10月23日，满洲青年联盟理事长金井章次提出一个《满蒙自由国建设纲领》，主张日本人应直接参与新政权的构成;他还提出压制东北工商业的发展，将东北变成日本强大工业控制下的“永久或半永久性的农业国。”⑤
上述计划和建议都得到了关东军的充分重视和讨论。1932年1月6日，板垣回到东京向日本政府汇报满洲“新政权”的构想。随后，日本军部出台了《中国问题处理方针纲要》，规定东北要从中国主权下分离出来成为一个国家，这个国家的政治、外交、经济、国防、通讯、交通等重要命脉由日本控制;为加强日本人在满蒙的势力，日本人参与新国家中央与地方的行政，日本对新政权的政策由关东军执行。《纲要》还规定，必须要中国政府放弃对东北的主权，为之可以采取一切措施⑥。
显然，这份《纲要》可以视为日本政府对于解决东北问题、在东北地区建立汉奸政权的最终方针，正是在日本政府的具体指示下，组建东北地区的伪政权的工作才得以迅速展开。
在关东军的策划下，一批原东北地方军阀经不住诱惑，先后宣布从中国内部“独立”出来，为伪满洲国的成立做了舆论上的准备。
九一八事变后的第三天，土肥原贤二主持了在沈阳市政府举行的“奉天城市政成立会仪式”，原中国市长李德新被迫办理了市政移交手续，原中国官吏均被赶出机关，实行由关东军负责的“军政”统治。但日本陆军部认为， 日本军人直接实行“军政”，未免过于露骨。于是，关东军将亲日多年的赵欣伯拉出来担任沈阳市的傀儡市长。
与此同时，由赵欣伯策动，袁金铠为首，于9月24日成立了奉天地方自治维持会。次日，维持会即向关东军提交《请愿书》，要求日本维持秩序，不要撤军。26日，在关东军的策划下，维持会改名为辽宁省地方维持委员会，宣布暂时代理省政府的职能。随后，赵欣伯等人先后又拼凑了辽宁四民临时维持会⑦和东北绅民时局解决方策讨论会，为组成东北地区的汉奸政权大造舆论。11月7日，袁金铠受日本人委托，将辽宁省地方维持委员会迁入原省政府大院，成为变相的省政府。维持会宣布“与张氏旧政权及国民政府均断绝关系”。名义上，维持会仍然是民间组织，但事实上等于是省政府，其职能就是为日本军队强收苛捐杂税。11月10日，辽宁省伪政权正式成立，袁金铠任伪省长，将辽宁省易名为奉天省。但不久，关东军认为袁氏不力，遂起换马之心。12月13日，事变前被软禁的原辽宁省政府主席臧式毅，又被日本人请出担任伪奉天省省长。16日，臧式毅通电宣布，不承认设在锦州的张学良政权。
在吉林省，一心复辟清朝的皇族熙洽，不但拒绝从沈阳撤退的东北军第七旅进入吉林境内，而且拱手将吉林让给日本军队，其目的只有一个：恢复清朝。9月22日，板垣派人赴吉林劝说熙洽出马组织新政权。26日，熙洽宣布将原吉林省军政两个机关合二为一，成立新的吉林省长官公署，熙洽任长官，总揽全权。28日，熙洽召集吉林各界人士代表大会，宣布脱离与中华民国和张学良间的一切关系，从中国“独立”。
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