蒙古地处中亚，与沙皇俄国接壤，是中国清王朝的北部边疆。从13世纪元朝开始，中国中央王朝一直对这一地区行使主权。清政府建立后，对内外蒙古的管理，主要采用直接派遣办事大臣并通过蒙古王公和“活佛”等喇嘛教上层僧侣对当地人民进行统治。但是很久以来，沙皇俄国一直觊觎这一地区，总想寻找机会把它据为己有。早在1727年的中俄《恰克图界约》中，除划定中俄中段边界外，沙俄还取得了在恰克图和外蒙古地区通商贸易的特权。到19世纪中叶以后，沙俄更加加快了侵吞蒙古的步伐。清咸丰四年(1854)，沙俄驻东西伯利亚总督穆拉维约夫就在一份重要文件中，表达了沙皇政府的意图：中国一旦发生政变，不应容许中国新政府把权力扩张到蒙古，蒙古应受到俄国保护。在以后的半个多世纪中，沙俄就是根据这一既定方针，一步步实现它对蒙古的“保护”。
外蒙古政教最高领袖哲布尊丹巴
在两次鸦片战争中沙俄趁火打劫，在强迫清政府签定的《天津条约》(1858)、《北京条约》(1860)、《陆路通商章程》(1862)、《改订陆路通商章程》(1869)、《中俄改订条约》(1881)以及通商章程附件和《俄商前往中国贸易过界卡伦单》等条约中，都没忘记扩大它在蒙古地区的政治、经济权益。
为了培植在蒙古的亲俄势力，沙皇政府利用各种机会拉拢和收买蒙古王公贵族，蓄意挑拨蒙古上层同清政府的关系，煽动民族分裂情绪。库伦活佛哲布尊丹巴，是外蒙古政教最高首领，他从4岁继位第八世活佛以后，就一直处在沙俄的影响控制下。俄国官员不断给年幼的活佛赠送欧洲奇玩、珍稀动物，还献一乳母侍奉活佛。及稍长，又以金银珠宝、俄式武器、房宫、奢侈品和俄女相赠，并向他灌输叛国亲俄思想。由于沙俄长期的苦心经营，外蒙古的库伦成了叛乱的政治中心。
1910年初，外蒙古各盟的政教首脑联名向清朝驻库伦的办事大臣和乌里雅苏台将军呈文，以反对清政府“新政”为名，在蒙古人中制造独立和不满情绪。辛亥革命前夕，在沙俄推动下，外蒙古的“独立”运动紧锣密鼓地进行着。1911年春，18名蒙古王公在库伦附近的博克多乌拉山中举行会议，密商外蒙独立之事，会后遣使往俄国首都彼得堡。七八月间，双方代表团互访达成协议：沙俄表示承认外蒙独立，并同意给予军事援助。
在得到沙俄的许诺后，以哲布尊丹巴为首的蒙古王公们便有恃无恐地加紧活动。1911年10月10日，辛亥革命爆发，全国各地热烈响应，以孙中山为首的中华民国宣告成立，清王朝的统治土崩瓦解。然而，这一伟大的革命运动却给沙俄策划外蒙独立以可乘之机。11月中旬，在沙俄的武力支持下，一群蒙古王公密谋宣布外蒙“独立”，组成了以杭达多尔济亲王为首的“临时总理蒙古国务衙门”。11月30日，杭达多尔济等向清政府办事大臣三多提出最后通牒，宣布“将蒙古全土自行保护，定为大蒙古独立帝国，公推哲布尊丹巴为大皇帝，不日登极”，并令三多立即出境。12月5日，30名沙俄哥萨克将三多押解出境。28日，库伦叛乱集团正式宣布成立“大蒙古国”，以“共戴”为年号，奉哲布尊丹巴呼图克图为“皇帝”。
外蒙古宣布独立后，1912—1913年间，沙俄背着中国政府擅自同外蒙签订了一系列条约，将外蒙古完全置于俄国的控制之下。对于这种公然分裂中国的行为，袁世凯政府(这时是袁世凯任中华民国大总统)不得不提出抗议。但是，沙俄拒绝废除它同外蒙古订立的条约，袁世凯政府也为了换取俄国对自己的承认而有所妥协。于是，双方在经过反复交涉后，于1913年11月5日签订了《中俄声明》。中国承认外蒙古有自治权并承受俄国之调处;俄国虽承认中国在外蒙古有宗主权，但不得在外蒙古驻军、设官和移民。因此，根据《中俄声明》，中国政府实际已丧失在外蒙古的主权，而沙俄则成了外蒙古的太上皇。
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