欧洲食品安全规制缘于疯牛病危机。
疯牛病在德国爆发之后，民众丧失了对德国政府的信赖。2001年，来自民众的巨大压力甚至导致卫生部长和农业部长辞职，但同时也促使德国向改革迈进。此次改革的中心目标就是：重获消费者的信任。
从改革涉及的方面来看，德国和欧盟层面是一样的：一个是立法，一个是机构。就立法而言，德国的食品安全体系是欧盟层面相关规定向德国的政策移植。在食品安全领域，德国有80%到90%的立法源于欧盟。可以讲，食品安全是欧盟对德国及其他成员国影响非常深刻的一个领域；倒过来讲，食品安全规制也是欧盟内共同体化程度非常高的一个领域。就机构而言，德国政府成立了“联邦消费者保护、食品和农业部”，以及“德国联邦风险评估研究所”、“联邦消费者保护和食品安全局”。
从目标来看，主要有三方面。最优先的当然是对人和健康的保护，但这并不是唯一的目标。还包括预防欺诈、提供符合实际情况的信息等目标，以保障公众的知情权。
在食品安全规制领域，有七项基本原则需要遵守：（1）食品链原则；（2）企业家责任原则；（3）可追溯性原则；（4）独立的、科学的风险评估原则；（5）风险评估与风险管理相分离原则；（6）预防原则；（7）透明的风险沟通原则。
由于今天的交流集中在风险管理环节，因此主要对前三项原则作进一步介绍。首先是食品链原则，即强调从农田到餐盘的每一个阶段都要得到控制。其实，德国原来并不是从食品安全的源头去规制的，而是实施分段管理，也是后来才遵循食品运动的原理来进行规制。其次是企业家责任原则。之所以强化企业家责任，主要是考虑到，食品安不安全，生产它的企业家是最清楚的。这个原则不仅适用于食品提供者，也适用于食品实际生产厂家。第三是可追溯性原则，主要是保证发生食品安全危机时能够及时追溯。按照这项原则，每一个在欧洲的食品企业都必须在食品上说明食品生产的所有流程（包括前段工序和后段工序）。这样规定，就是要能够一直追溯到源头。
（一）管理机构
在风险管理领域，管理机构可以分为三个层次：第一个层次是欧盟，由欧盟委员会健康与消费者总司负责这项事务，下属对应的机构是欧盟的食品兽医办公室。第二个层次是德国联邦，负责的是联邦消费者保护、食品和农业部，该部把相关的职责又委托给联邦消费者保护和食品安全局。德国是联邦制国家，所以还有第三个层次——州，各州均有相应的部门负责食品安全。需要说明的是，在联邦和州之间还有一个沟通的共同组，这主要是因为联邦和州需要有一种机制来进行协调。
联邦、州要把监管的工作委托给基层来监管。那么这些层面是怎么相互联系起来的呢？简言之，由上至下，是一级对一级规制的过程；由下至上，则体现为食品流动的信息由最底层收集，然后一级一级往上汇总。此外，这种监管还是各个层级协调作用的结果。
（二）社会行为体
特别要提到的是社会行为体，以及他们的作用。这就是消费者保护组织，非政府组织还有企业协会。
在各个层面上都有这些社会行为体，他们在各个层面上都会对决策层施加影响。在曾经爆发的食品领域危机之中，这些社会行为体对政府决策施加了很大的压力，所以现在的领导人对食品领域的丑闻都是非常敏感的。一旦食品领域爆发丑闻，媒体就会穷追猛打，大肆报道，所造成的社会反响也是巨大的。
（三）监管动力
讲到食品安全领域规制的动力问题，就要提及一些危机。
在食品安全领域出现疯牛病案例之后，也发生过一些其他危机。或许没有疯牛病案例影响那么大，但也导致了在相关领域的立法改革和行政管理流程的调整。在德国的食品安全领域有很大的发展动力，这些发展动力主要是来源于社会行为体。他们通过发现食品安全监管过程中存在的问题，给政府施加压力，进而促使政府在食品安全方面加大监管力度。
（一）监管等级
食品安全监管有很多等级，但首先要从企业本身做起，即要求企业必需做好抽样、自检等工作。这是企业家责任原则的体现。
上一个层面，即地方层面（县和县级市）。这主要是监督企业的自检业务是否实施。企业肯定会提供一些书面的文件，来证明自己实施了这方面的措施。地方层面就要审查文件是否属实，以证明这些企业确实做到自检。当然，他们也会提取样品。
再往上一层是联邦州，他们主要是进行一些协调，监控地方层面是否认真履行了自己的监管业务。在德国有一些监管计划是由联邦层面做出的，即由中央作决定，再由联邦州把监管任务委托给地方上操作。联邦监管计划通常是以风险为导向，哪里可能出现风险，就加大对哪里的监管力度，甚至对于由哪个层面监管和提取多少的样品也要做出相应的规定。联邦州要按照联邦政府的监管计划实施。各个州有相应的监管局，对食品进行抽样测试和监管。事实上，联邦州会把相关的实施计划再委托给地方上。地方层面的监管覆盖全领域，即对农庄、生产经营型企业、仓储企业、餐饮业进行监管。相关数据汇总到各个州，然后再往上一级一级最后到联邦消费者保护和食品安全局。这些数据也是制定下一年食品监管计划的重要依据。在这个领域里还有一个更加具体的规定，即对如何抽样、测试次数等技术问题予以明确。
此外，欧盟还会对各个成员国在食品安全领域的体制机制的实施情况进行监管。
举个例子，希望可以给上海一些借鉴。在德国最大的联邦州——北莱茵·威斯特法伦州（以下简称北威州），大约有1800万人口。在北威州，气候保护、环境、农业、自然与消费者保护部负责食品安全，该部下设一个对食品试样检查的检查局。从行政层面往下走，就是科隆政府区，其有专门的检验所。再往下，有一个叫波恩的地方，也有专门的食品监督机构。这样的结构在全国有很多。全国有400个市和县，这样的机构也就有400个。
（二）监管计划
在德国，食品安全监管是非常有计划的。
首先，是常规监管计划。国家层面，会依据欧盟的法规制定全国的常规监管计划。该计划非常细致，对检查频率、抽取试样都有规定。各联邦州也有常年的监管计划，这些计划是全德国总计划的组成部分。
其次，是以分解为导向的监管计划。即联邦州、专家、学者会事先沟通，明确哪些领域遇到的食品风险最大，监管的力度也要最大。比如，对出现风险较高的企业进行监管，对提供新鲜肉食的企业加强监管，还要对上了黑名单的企业强化监管。
最后，还有一个跟踪业务计划。该计划是在全国找一些有代表性的点，然后汇总数据，进行统计学上的分析。通过统计数据分析来明确这些风险经过多年是如何发展的。此外，各个成员国还有向欧盟提交食品安全报告的义务。
（三）监管情况
从2012年食品监控结果来看，全德国进行的检查虽然只有88万余次，但涉及到的企业却占德国企业总数的四分之三。这其中，有四分之一的企业被发现有违反规定的行为。基本每一年的结果都差不多。最普遍出现的问题是：（1）企业本身出现状况；（2）企业卫生监管和管理流程方面出现缺陷；（3）标识、包装等上面出现问题。监管者接下来需要面对的问题是：（1）信息流，即如何能够最快的把信息传递上去；（2）给予什么样的惩罚；（3）怎么明确告知公众。对于信息流，在欧盟有一个系统，就是欧盟食品和饲料快速预警系统。这是非常简单的一个系统，所以也是比较成功的系统。参加这个系统的是28个欧盟成员国，以及挪威、冰岛等国家。如果在某一个国家发生食品问题，这个信息就会层层的递交上去。在每一个层面都会进行检验，这些信息会汇总到欧盟的一个办事处。为了确保信息流动能够高质量的进行，系统里附带相应的表格，也便于汇总。除此之外，还规定了各个层面的责任机构和负责人，要求其及时反馈。自下而上的信息汇总后，欧盟会把信息自上而下的反馈给各成员国。这样的系统还配备了跟踪系统，有各种各样的报告通过系统在传递。接下来是处罚，相关的规定在全德国是统一的。如果在食品安全领域有违法行为，对于相关责任人最高的罚款可能是5万欧元和3年刑期，极端情况下可判5年刑期。如果涉及其他法律，会被判得更重。
比如，在一次的检查行动中，确定某个企业在食品安全方面存在着问题，一般情况下会给予一次警告，双方再确定一个新的检查日期。当然，这些措施都要取决于问题的严重程度，严重的话就当场罚款。但是必须要做的事情是，发现问题时双方必须立刻告诉消费者。企业要通过网站对检查中发现的问题向公众发出警示，这方面是做得比较好的。但政府如何进行公开，在实际过程中遇到了一些问题。比如，有的州为了提高透明度，把该州被处以3万欧元以上罚款的企业全部放在一个网站上。这种做法因法律依据不足而备受质疑。曾经在某区有一个微笑项目，就是在检查过程中发现做得好的企业，就在门上贴一个绿色标签，这说明该企业经检查各项内容都良好。当时，各个州的消费者保护部长联席会议曾决定，要从2012年开始在全德国境内推行这项制度，不仅要在店内张贴，还要在网上公布。但是，会议最终没有通过这个提议，该计划也就此夭折。
德国没有上海街面上这样的摊贩，可以进行类似比较的是一些集市，比如德国比较出名的圣诞集市。相关管理规定也适用于这些集市。比如，在某个城市的网站上会公布一些集市的要求，并提供表格，供你参考。要求里包括的内容很广泛，有人员要求，空间要求，墙体的要求，加工处理要求，新鲜食品的规格要求，添加剂的要求等，还要求必须有一个专门的洗手池。
最后作一个小结。首先，德国食品安全规制是从危机当中诞生的。其次，德国是一个联邦制的国家，有联邦和州等层面，始终有一个多层次的结构。这种结构有优势，但也存在弊端。再次，欧盟层面的立法对德国食品安全规制有很大影响。最后，德国消费者的神经都很敏感，一有食品安全方面的问题，他们就会对政府施加压力。
（一）对德国食品安全监管体系的评价
当然，对欧盟食品安全监管也是有批评的。比如，就德国而言，有人认为检查员太少，一共才2500名左右，至少还有1500名的缺口。这是德国联邦制的问题。联邦层面制定规定，委托给州来执行，但地方层面又没有钱去聘用检查人员，导致最后出现这样的问题。同时，也是因为德国联邦制的原因，整个组织不是统一的，所以协调分工也会出现问题。另外，德国的监管是落到地方上的，所以会碰到这种情况：一个小地方的管理机构要负责检查一个大型的国际集团。这两个主体不是在一个重量级上的，因此很难平衡。
（二）德国经验对中国的借鉴
1.关于移植德国经验的出发点
如何把德国的做法移植到中国来，我认为，首先是要明确进行移植的目标是什么。如果只是提取德国食品安全监管当中的某一些要素，进一步的降低风险，这个是比较容易的，也比较有意义。如果是想有更多的激励，要把更多的信息告知公众，这方面德国做得并不是很好，建议大家去看英国和丹麦。如果是涉及到风险的沟通问题，消除民众的不安，德国有些做法还是可以的。如果要移植，就要厘清中国在食品安全方面最紧迫的问题是什么。最后还有一个建议，如果政府有什么好的建议，一定要多宣传，这样才能确保其成效。
2.关于德国或者欧盟食品安全追溯制度
可以从四个方面对食品安全追溯制度的现状做进一步解析：
一是数据库。目前德国没有统一的数据库，这是一个问题。
二是追溯的目的。可追溯原则主要考虑的是危机应对，公众的知情权并不是考量重点。同时，我们认为，公众的知情权主要是企业的责任。
三是追溯的涉及面。从食品的范畴来讲，应该是全覆盖的。因为遇到危机时，最重要的问题就是食品来源。
四是企业的配合度。企业的规模不同，需求也不同。比如，集市里的摊位和大型企业，其对食品安全的控制力度会有很大差别。形成比较完善的追溯系统，对大型企业自身快速处理食品安全危机也是有帮助的。因此，通常大型企业会比较愿意建立相关系统并做好记载，而小企业则出于种种考虑不太愿意做相同的工作。
3.关于餐饮领域的追溯
从理论上来讲，餐馆要追溯配料是从哪里进货的，一道一道追下去，形成一个链条。每一道都要有证明文件。实践中，基本上每个餐馆的档案做得都不够好，所以追溯可能花更多的时间，但总的来说还是做得不错的。
4.关于检查信息的公布
德国是联邦制国家，所以没有全国统一的要求，各州的做法都不一样。比如，以前某些州的相关部门会把针对某个企业的处罚结果报送到上级，上级反馈后，该部门再在网上公布。但是出于种种考虑，这些做法并没有坚持下去。食品安全警示的网站里有所有数据的汇总，这些数据由消费者保护和食品安全局进行复核，对警示的食品也是有相关规定的。
来源：上海市政府法制办综合业务处 上海市行政法制研究所 编 《政府法治简报》 2014年 第8期(总第218期)
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