一、老龄化背景下公共服务的特征
公共服务是政府在其职责范围内提供给居民的服务，有助于实现人的全面发展。随着人口结构和家庭结构的变化，人们对公共服务的需求也越来越多。在家庭小型化趋势下，无论在子女抚育，还是在老人照料等方面，对社会资源的需求在增强。因此，公共服务的提供要适应经济社会发展情况和人口结构变动，在普遍性中体现特殊性，如果老年人口比重较大，则需要大力发展养老、医疗服务。
老年公共服务是老年人迫切需要的社会资源。老年公共服务的内容，主要包括养老护理、社会保障、医疗保健、生活照料、娱乐文化、心理健康、权益保护、临终关怀等。这些公共服务的目的是老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐。
积极应对人口老龄化，完善老年公共服务，有利于保障老年人的权益，提升他们的幸福水平，共享改革发展的成果；更有利于解决老年人因养老、医疗等需求形成的预防性储蓄所引发的消费不足，拉动消费，发展老年公共服务还可以创造就业岗位，促进社会和谐。这也是转变政府职能，建设服务型政府的重要体现。
二、北京市老年公共服务的现状
北京市面临着严峻的老龄化问题，2013年底，北京市户籍人口为1316.3万人。从年龄结构看，60岁以上户籍老年人279.3万人，占户籍人口总数的比重为21.2%，80岁以上高龄户籍老年人47.4万，占比为3.6%。
北京市较早就开始采取措施应对老龄化。2009年北京市颁布实施了《北京市居家养老（助残）服务（“九养”）办法》，规划了90%的老年人居家养老，6%的老年人社区养老，4%的老年人集中养老的养老服务模式。目前，北京市已经建立了较全面的老年公共服务体系，涵盖社会保障、养老服务等方面。
在社会保障方面，截至2013年底，北京市职工基本养老保险的参保率达到了97.6%，享受待遇人数为220万人，人均月养老金2773元，比2012年增加263元，企业职工养老金水平在2014年和2015年还会继续提高；城乡居民养老保险的参保率达到了95%。2013年北京市印发了《进一步加强城乡特困人员重大疾病医疗救助有关问题的通知》，将低保和低收入老年人罹患九类重大疾病的救助比例由60%提高到70%。
在养老服务方面，财政奖励的老年餐桌和托老所不断增加，截至2013年底已建立了4240个老年餐桌，4363个托老所，1.5万家养老服务单位开展生活照料、护理、精神慰藉等与老年人生活息息相关的服务。北京市还率先出台了低保家庭失去自理能力的老年人入住定点社会福利机构补助办法，符合条件的老人每月可以获得1100元补助金。截至2014年6月底，北京市养老服务机构共有407家，床位数10.2万张，每百名老人拥有床位3.5张。
在敬老优待方面，通过实施公共交通优待、公园景点优待、文体场馆优待等丰富了老年人的精神文化生活。根据《关于加强老年人优待工作的办法》，具有北京市户籍的老年人可以免费乘坐地面公交车，一些公园和旅游景区对65周岁以上老人免费开放等优惠待遇项目。
2013年，北京市率先出台了相应的《关于加快推进养老服务业发展的意见》，将养老服务列为服务业发展的重点领域，并将“进一步提升养老服务水平”列入2014年北京市为群众拟办的27件重要实事。与前几年相比，北京市在老年公共服务方面的发展除了扩大涉老社会保险的覆盖面，提高涉老社会保障的待遇水平外，还体现在服务对象、服务内容等变化方面。
（一）老年公共服务向常住非京籍老年群体扩展
2013年底北京市常住人口为2114.8万，其中外来人口为802.7万，占比为40%。在京老年人主要有以下几类。第一是本地户籍老年人，一般都可以享受到北京的各种公共服务。第二类是非京户籍老年人口。假设北京户籍老年人不存在流出情况，北京市常住人口中，外来老年人的数量大约是20万人，约占常住老年人口总数的7%。这类老年人长期以来被排斥在北京市公共服务体系之外。
公共服务均等化是党和国家的大政方针，党的十八届三中全会报告中着重强调要“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。公共服务均等化，也包括外来老年人口享受当地应有的公共服务。北京市近年来在非京户籍老年人口享受北京市公共服务方面做出了较多的尝试和努力。
首先，老年人优待措施扩展至常住人口。2013年底，北京市发布实施了《关于为常住外埠老年人办理北京市老年人优待卡（证）的通知》，主要内容是在北京居住超过6个月的非京籍老年人可以办理老年人优待卡，享受公共交通、旅游景点及公园的优惠。根据《北京市2013年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》，2013年共办理老年优待卡26.2万张，其中非京籍8.8万张，比例为33%，老年优待证12万张，其中非京籍3.5万张，比例为29%。
其次，面向常住人口建立老年人伤害保险。除在北京退休的非北京户籍老人外，其他外地老人由于目前的社保缺少携带性，享受的待遇和可及性受到限制。2013年底，北京市设立商业性老人意外伤害保险，该保险不受户籍限制，参保群体是在北京工作或生活的50~60岁退休人员，以及60周岁及以上老年人。保障的范围为北京市公共交通工具、公共场所、医疗机构、为老服务单位等可以享受基本公共服务和优惠的场所发生的意外。
（二）社区居家养老制度的完善
北京市基本建立了以社区居家养老为主的养老服务体系，近年来逐步得到完善。北京市实施的居家养老券制度在促进老年人共享经济社会发展成果方面发挥了重要的作用，但是实施几年来也出现了一些需要解决的问题，如按月结算、服务内容较少等，制约了居家养老券的进一步发展。2014年北京市开始用专门的银行卡替代居家养老券，消费时直接刷卡就可以结算，这样就极大方便了老年人群体的使用。
社区居家养老服务更加成熟，进行了多种创新。石景山区向享受居家养老券的老年人发放《养老服务单位手册》，为老年人提供便民生活服务、居家养老服务、商业服务等便民信息。东城区居家养老服务针对80岁以上老人实现全覆盖，专人信息跟踪、定期医护服务、送餐服务。
降低社区养老机构设立门槛，社区托老所在寻找场所时会有更多选择和余地。2013年北京市出台养老机构设立新的规定，床位数在10张以上，就可以向区县民政局申请设立养老服务机构，方便利用家庭资源和社区资源，实现低成本、高效率养老。海淀区建设了微型养老机构，2013年已建成5家，2014年计划达到30家，2015年基本覆盖海淀区500多个社区，如海淀区2014年设立的万福年华养老院位于小区住宅中，且定价不高，成为大型养老院的有益补充。
实施医养结合。老年人是就医看病的主要群体，医养结合可以充分利用基层卫生服务资源，在照料的同时提供医疗护理服务。医养结合通过两种途径来实现，一是在有条件的养老机构建设医务室，二是允许医疗服务机构经营养老床位。第一种途径，如2014年北京隆福医院进驻了东城区汇晨老年公寓，为生活不能自理且行动不方便的老人提供专业的康复护理服务。另外，2014年北京市开始建设养老综合服务中心，将养老院和托老所、老年活动中心的功能有机结合在一起，可以为老年人提供日间照料、助浴、康复医疗等服务。
提高补贴水平。2014年，《加快本市养老机构建设实施办法的通知》出台，提出要加快建设养老床位，增加具有护理功能的床位比例；提高市区两级财政对新建扩建养老机构的支持标准，其中市级由每张床位8000~16000元提高到2万~2.5万元。非营利性养老机构补贴从每人每月200~300元提高到300~500元。
（三）制度化和标准化的老年公共服务
北京市老年公共服务逐渐从粗放型向制度化、标准化转变。标准化工作是养老服务体系建设的重要基础，有助于简化服务的程序，降低服务成本，保证服务的质量。北京市《老年人护理常见风险因素防控要求》《养老服务机构服务质量标准》《服务质量控制规范》《老人健康综合评估规范》《社会福利机构安全管理规范》已经制定并发挥作用，《养老机构生活照料操作规范》于2014年8月开始公开征求意见，对养老机构服务人员提出了资质、素质和操作等要求。北京家政服务协会发布了《居家老年人照料人员岗位规范》，将居家老年人照料岗位分为三个层次，分别详细规定了技能要求等方面。北京市西城区制定了养老服务中心标准化建设细则，对服务对象、身体评估和指导价格做出了规范，并要求日间照料护理员与托管老人的比例不低于1∶5。
三、北京市老年公共服务存在的问题
（一）老年公共服务供给不足
遵循着老龄人口分布的一般规律，北京市的老年人口也集中居住在中心城区。社区成为老年人的主要活动场所。目前的情况是社区内的公共服务设施较为欠缺，与老年人日常生活关联密切的医疗卫生、体育健身、福利服务和文化娱乐等设施数量不足。另外，居家养老发展缓慢。居家养老服务内容较单一，服务覆盖面小。社区养老服务还不太完善，日常生活照料、陪护等基本的需求很难得到满足。
（二）养老机构的使用存在区域和群体差异
北京市老年人口入住养老机构存在城乡之间的差异。2014年11月北京市政协通过了《关于推进本市社区和居家养老服务发展的调研报告》，指出北京市机构养老床位存在空置，大约是2万张。分城乡看，城市养老机构较少存在空置，空置较多的是农村地区的养老机构。
举一个案例。寸草春晖养老院位于东城区和平里，目前有床位100张，具备卫生室、厨房、电梯等设施，每个房间两张床位，房间内有独立的卫生间。由于现有空间有限，寸草春晖养老院以接受半自理和完全不能自理的老人为主。但是，不收住需要高度医疗支持的老人，只收住需要日常口服药者。该养老院床位已经住满，而且还有500多位老人在排队等候入住。入住老人收入情况较好，基本能够自己承担养老费用。入住的老人多数患有各种病症，以心血管疾病为主。在养老院收费方面，主要的费用包括床位费、餐费和护理费。其床位费每月2300~2800元，餐费每月900元，而护理费根据入住老人的健康状况进行评估而定，全护理型老人每月的费用最多，为6000多元。入住需要缴纳一定金额的押金，其中外地户籍老人为10万元，北京户籍老人押金为5万元。在该养老院工作的护理员共有49位，采取两班倒的工作时间安排，早七点和晚七点进行交班。另外，中午老人有两个小时的午休时间，护理员也可以休息，食宿由养老院负责提供。护理院采取从社会和学校招聘的方式，目前的护理院有一半来自护理专业的大专毕业生，其余则是非京籍中年女性。
寸草春晖养老院属于北京市收费合理较低、管理规范的养老院，因此出现了排队入住的情况。尽管如此，也只有中等以上收入的老年人才有能力享受这样的服务。收入较低的老年人在缺少外部支援的情况下，很难享受到养老机构的照料服务。
（三）财政补贴和扶持力度存在偏差
根据北京市统计局公布的数据以及其他相关调查研究的结论，北京市的老年人大部分倾向于选择居家养老，其次是社区和养老院。而在财政补贴和筹资上，2011~2013年北京市政府投入82亿元用于社区和居家养老，其中84%投放在养老机构建设和发放养老床位补贴上，直接用于社区和居家养老服务的投入为13.2亿元。这种财政投放模式如果向社区居家养老方式倾斜，鼓励与社区居家养老有关的服务机构发展、服务设施的完善，扩大政府购买服务的范围，可以发挥更大的资源配置效率。而且，在现有的一些养老机构床位存在空置的情况下，在养老机构布局调整和完善之后，再加大扶持力度，可能更能起到引导作用。
（四）养老护理人员缺口较大
无论是居家养老、社区养老还是机构养老，都离不开护理人员的服务。根据北京市民政局公布的数据，北京市2010年护理员数量为4200多名，其中持有护理员资格证的占60%，到2012年底，登记的400多个养老机构中，养老护理人员为5500多名，养老机构的护理员缺口达1.5万~1.6万人。两年间仅增加1200余人。相比于其他服务行业，护理员的工资水平相对较低，同时劳动强度和压力较大，导致流失率高，并进一步影响护理员整体的专业水平和经验积累。根据北京市《关于加强养老护理院培训管理的通知》，在养老机构从事养老护理员职业的人员，可以由所在机构组织参加免费的职业技能培训和技能鉴定，但由于人员流动大，培训成本增加。
2013~2014年，中央党校课题组对包括北京在内的七个省市的养老机构进行了调研。北京市老年公共服务方面所存在的问题，并非其独有，而是一种普遍的现象。一些真正的非营利性养老机构征地较困难，特别是租用营业场地的机构常常因租金上涨而多次搬迁，影响了正常的经营活动。另外，该调研组认为护理员队伍不稳定，主要原因是待遇低等。养老机构面临的另外一个挑战是意外风险较多，甚至存在护理员受意外伤害的情况，政府针对老年照料的补贴也没有真正落实。
四、北京市完善老年公共服务的对策
鉴于北京市在老年公共服务方面存在的问题，应当从以下几个方面着手，为实现建设和谐宜居之都的目标做出贡献。
（一）进一步理顺政府和市场的关系
老年公共服务具有公共品的特征，是一个综合性的体系，但这并不意味着全部要由政府提供。党的十八届三中全会指出，政府要加强战略、规划、标准的实施，加强各类公共服务的提供，发挥市场在资源配置中的基础性作用。
在老年公共服务方面，理顺政府与市场的关系，政府在发展养老服务业中应起到主导和引领作用，承担养老服务体系的规划、“兜底型”养老服务、养老公共服务设施建设、公办养老机构改革等任务。在政府购买服务方面，需要加强对养老支持力度，纳入政府购买范围的服务商要建立公开透明的进入和退出机制。在公立养老机构改革方面，公办养老机构改革的目的是转变政府职能，破除僵化的经营管理体制，盘活国有资产，提高服务效率和质量，有效解决目前存在的郊区养老机构床位空置率高的问题，可以采取公建民营方式管理养老机构，通过承包、租赁将政府投资的养老机构交由社会机构和个人来经营。优化重组之后的公立养老机构突出兜底的作用，重点收住低收入困难群体。
随着老龄化水平的提高，政府还应引导社会资本投资于老年用品和服务市场的发展，特别是能够提供日常辅助和应急的用品。
（二）培育养老护理劳动力市场
目前养老护理人员大部分是外地进京务工人员，需要促进这一群体的职业化、专业化，一方面，可以在中等专业院校、大专院校课程中设养老护理专业；另一方面，可以组织对养老服务业人员的培训。
（三）精细化管理
对社区养老的需求、老年群体的年龄结构、身体健康状况等信息进行收集。北京市也在经历着快速城市化、人口流动频率高的过程，城市布局变化较大，如果社区工作人员对辖区老年人口的状况没有准确的了解和判断，就无法反馈信息，导致政府制定的有关政策针对性和实际应用性不高。
（四）适时建立长期照料保险
日本、德国在20世纪末就建立了与医疗保险相独立的强制性和普遍性长期照料社会保险制度（long-term care insurance），实施雇主、雇员和政府共同筹资，参保老人可以获得照料津贴和照料服务，或者能够报销规定范围内的照料费用。北京市面临日益严峻的老龄化趋势，这对医疗保险的基金运营和安全带来了挑战。随着护理照料成本的提高，中低收入的老年人依靠自身很难承担。及早酝酿和设计具有公平性和可持续性的长期照料保险制度，对于老年人群体和家庭、社会、政府财政而言，都能起到很好的风险共担作用。
建立长期照料保险能够有效地促进以家庭和社区养老为主的养老服务体系的建设和发展。有调查和研究表明，北京市的居家养老是主要的养老方式，且随着年龄升高，选择家庭养老的老人比例也在提高，高收入组老年人选择机构养老的可能性更大，中等收入老年人群体对社区居家养老的形式更为接受。因此，通过长期照料保险，可以有效提升中低收入群体在接受社区居家养老时的支付能力，促进社区居家养老方式的发展。
（本文节选自《北京公共服务发展报告（2014～2015）》蓝皮书
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