发达国家食品安全监督管理体系概览——国家食品质量监督检验中心

食品是人类赖以生存和发展的物质基础,食品质量与安全关系到人类的健康、社会的稳定和经济的发展。因此.发达国家政府纷纷采用技术和法律的手段提高食品安全管理水平，对影响食品质量安全的因素进行有效监控。

　　目前世界各发达国家，例如美国、加拿大、欧盟、日本等均已建立了较为完善的国家食品质量安全监督管理体系,从而保证了政府监管有力、国民能享受到安全、卫生的食品供应。研究和分析发达国家食品安全监督管理体系，将为我国食品安全监督管理体系建设提供可借鉴的经验和教训。

　　一、美国

　　美国食品质量安全法律法规体系包括《联邦食品、药品与化妆品法》《联邦肉检验法》《禽肉制品检验法》《蛋制品检验法》《食品质量保护法》以及《公共健康服务法》等。由美国众议院制定并公布的美国法典(USCode)共50卷，与食品有关的主要是第7卷(农业)和第21卷(食品与药品)，其中第21卷第9章为《联邦食品、药品与化妆品法(FDCA)》，美国大部分食品法的精髓来自FDCA。美国联邦法典(CFR)是联邦政府发布的综合的永久性法规，分为50卷，与食品有关的主要是第7卷(农业)、第9卷(动物与动物产品)和第21卷(食品与药品)。FDA(美国食品与药物管理局)和USDA(美国农业部)，依据有关法规在科学性与实用性的基础上负责制定《食品法典》，以指导食品管理机构监控食品服务机构的食品质量安全状况，以及零售业和疗养院等机构预防食物性疾病。约有100万家零售食品厂商在其运作中应用《食品法典》。

　　为确保食品安全，美国总统于1997年宣布并实施了《食品安全行动计划》。联邦政府、州政府、地方政府和美国食品行政部门要对总统、国会、法院及社会公众负责。美国建有联邦、州和地方政府既相互独立又相互合作的食品安全监督管理网。食品机构中资深的科学家和公共健康专家互相合作，努力保证美国食品的安全性。协调机构定期地咨询政府以外的科学家，以获得科技方法、过程和分析方面更多的建议和最前沿的信息。联邦政府负责食品安全工作的机构是农业部下属的食品安全与检验服务部(APHIS)、人类健康事务部下属的食品与药品管理局(FDA)以及环境保护署。其中，FSIS负责肉、禽、蛋及其制品的食用安全、卫生，FDA负责FSIS负责范围之外的食品的安全与卫生。

　　在食品质量安全监督工作上，联邦政府不依赖于各州政府，他们在全美国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员。但在一些具体问题上，联邦政府与一些州政府签定协议，授权当地一些检验机构按照联邦政府的方法检验食品，并由联邦政府付费。联邦所有具有食品质量安全监督职能的机构都不具有促进贸易的职能，从而保证食品质量安全监督免受地方和部门经济利益影响和干扰。美国食品质量安全体系的特征是：总统(政府)、国会、法院3个部门权力相互分离与制约、透明性、制订决议的科学性以及公众参与。这个体系遵循以下原则：只有安全卫生的食品才可以在市场上销售;食品质量安全方面的协调决策建立在科学基础上：政府负有强制责任;要求厂商、销售商、进口商及其他人遵守;协调过程对公众是透明的并且是可以参与的。科学和风险分析是制订美国食品质量安全政策的基础。在美国食品质量安全法令、法规和政策制定过程中应用了预防方法。

　　二、加拿大

　　加拿大的食品质量安全法律、法规体系包括《加拿大农产品法》《食品检验机构法》《食品与药品法》《动物健康法》《肉与肉制品检验法》《植物保护法》《种子法》以及《消费品包装及标签法》等。

　　1997年.加拿大政府将农产与农产食品部、卫生部、工业部、渔业与海洋部中与食品检验工作相关的部门合并.成立加拿大食品检验署(CPIA)，负责该国所有的食品检验工作。CPIA将与食品、植物、动物有关的工作划分为14个方面，并将全国18个区域的食品安全检查系统纳入单一的体制管理。与此同时，为了能运用于所有食品种类，加拿大还在研究一种综合检验体系，使不同的检验能在相同的准则和指导原则下运作，以降低食品安全的风险。

　　三、欧盟

　　尽管欧共体自成立起就一直关注食品安全,但是，近年来食品危害事件仍不时发生，特别是疯牛病事件严重地影响了欧盟消费者的信心。20世纪90年代的欧洲食品质量安全制度已不再能满足社会的安全需要。

　　为了确保食品质量安全高标准及恢复消费者的信心，欧盟正试图建立最新与有效的食品质量安全体系。欧盟2000年公布了《欧盟食物安全白皮书》，并于2002年1月28日正式成立了“欧洲食品质量安全管理局”(EPSA)，颁布了第178/2002号指令，规定了食品安全法规的基本原则和要求及与食品安全有关的事项和程序。欧盟食品安全管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组构成。依据独立性、科学性和透明性原则，该权威机构特点是：以最先进的科学为指导;独立于工业和政治利益;向社会公开所进行的严格评审。目前，欧盟食品质量安全监控政策的制定主要依据是：《欧盟食品法》;欧盟食品安全权威机构的工作;新的官方监控方法。

　　《欧盟食品安全白皮书》指出，食品质量安全是欧盟食品法的主要目标。食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养方法、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田措施。

　　四、日本

　　日本食品质量安全立法主要有5个方面：食品质量卫生;农产品质量;投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)质量;动物防疫：植物保护。

　　日本《家畜传染病防治法》，将向日本出口偶蹄动物及其产品的国家分为4类。中国属二类国家，即不允许中国向日本出口偶蹄类动物的内脏、肉、火腿与烤肉，除非这些产品在日本农林水产省注册的工厂中生产。日本厚生省根据日本《食品卫生法》开展食品质量安全管理工作，农林水产省根据《农林物资标准化及质量标识管理法》开展工作。

　　日本食品质量安全标准分两大类：一是食品质量标准：二是安全卫生标准，包括动植物疫病，有毒有害物质残留等。日本厚生省颁布了2 000多个农产品质量标准和1 000多个农药残留限量标准。农林水产省颁布了351种农产品品质规格。在日本，食品质量安全认证和HACCP(危害分析与关键控制点)认证已成为对食品质量安全管理的重要手段，并普遍为消费者所接受。日本对进口食品实行进口食品企业注册和进口食品检验检疫制度。

　　日本的食品质量安全管理所需要的费用均列入政府财政预算中，尤其是检验检疫经费一律根据当年计划由财政部门足额予以解决。因此，日本食品质量安全检测机构仪器设备精度高、门类全、配备齐，适合大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。其检验人员也非常优秀，检验技术人员的开支也统一纳入政府财政预算。2001年， 日本政府仅拨给农林水产消费技术中心的经费就达49亿日元(动植物防疫、植物病防治费用另有拨款)。

　　综上所述，美国、加拿大、欧盟、日本等发达国家的实践证明，要确保食品的安全与卫生，使食品企业保持强大的竞争力，政府监管有力，其关键在于建立先进的食品质量安全标准体系和检测体系以及完善的监督管理体系。具体而言包括以下4个方面：

　　1.食品质量安全监督管理体系应较完备，食品质量安全政策制定与有关法律建设较为成熟;

　　2.要建立符合自身特点的食品安全质量监管模式，对机构的设置、职能划分、运行机制、从业人员资质等方面应有明确的规定;

　　3.食品质量安全市场监控系统中建立预警系统，可追溯系统、监测系统、应急系统等.对食品生产、加工和流通即“从农田到餐桌”全过程。采用先进的监控手段和方法;

　　4.食品安全监管方面采用一系列具体措施。包括实施食品质量安全市场准入制度、食品质量安全认证制度、食品召回制度以及建立可追溯的食品安全数据库等。

　　发达国家虽与我国社会制度不同，经济发展文化背景也有差异。但他山之石，可以攻玉。他们在食品安全监督管理体系建设方面的具体经验，可以为我国建立健全食品质量安全监管体系提供可借鉴的经验。(刘北辰)

　　附：国外食品安全立法现状

世界各国食品安全立法，由于其规定的内容庞杂(食品种类繁多、生产工艺复杂、技术标准详尽)，无一例外地导致相关法律法规数量众多、条文冗长，因此往往被认为体系十分复杂。但是综观各国食品安全立法，就其内容选择和体例编排而言，基本上都可以分为两大类。

　　(一)内容选择

　　1.单独立法

　　在内容选择上，世界上大多数国家的食品安全法都是采取单独立法的模式，即仅在立法中规定食品以及其他与食品紧密相关的事物，如饲料、农兽药、食品包装、食品机械等等。采取这种立法模式的国家以日本为典型，日本在其《食品安全法》中第二条明确规定：本法律中所指的“食品”是指所有的饮品、食品，不包括药事法规定的医药品及与医药相关的产品。这就将与食品没有直接关系的其他产品明确地排除在外，这种立法模式严格地区分了食品与其它同层次产品，如药品和化妆品等的界限，通过单独立法的方式专门规定了仅与食品相关的内容，具有极强的针对性。

　　2.混合立法

　　另外也有一部分国家的食品安全法采取的是混合立法模式，即将食品、药品、化妆品甚至日用品的内容用一部法律网罗。采取这种立法模式的国家主要有美国和德国，美国食品安全法体系中最重要的一部法律就是《食品、药品和化妆品法》，而德国长期以来实施的食品安全基本法也是《食品和日用品法》(直到2006年1月被新的法律所替代，且合并立法趋势进一步加强)。在这两部法律中，第一部分都是关于这些产品的一般性规定，然后才分章规定各个具体产品的一些特有规定。这种立法模式将与食品相类似的、处于同一层次的其它产品的内容安排在一部法律之中，既规定了它们的共性，又突出了特性，其最主要的意义可能还在于大大的节约了立法成本。

　　(二)体例编排

　　1.分散立法

　　分散立法体例，是指根据食品(及食品相关产品)种类或食品生产、流通、消费环节分别制定食品安全法规的立法模式。采用此种立法体例的国家主要以美国为典型。比如，美国的食品安全法规分为两大类，一类是《食品、药品和化妆品法》及其配套法规，其内容包含了掺假食品、食品添加剂、营养补充剂、食品标识等与食品生产、流通等环节的监管;另一方面是《肉类检验法》、《禽类检验法》和《蛋产品检验法》等规范不同种类食品的单行法令。

　　这种立法体例的优势在于，通过具体的食品安全问题进行分别立法，能就某一特定事项分门别类作出针对性极强的专门规定，并相应地由不同的机构负责执法监督和解释，适用法律相对方便。

　　2.统一立法

　　统一立法体例，是指在宏观层面建立一部食品基本法，并在此法的纲领性要求下，制定分门别类的具体法律法规。采此种立法体例的国家现在很多，其中以德国和日本为代表。

　　2005年9月7日，为执行欧盟178/2002号法令，德国《食品和饲料法革新法》(LFGB)生效，同时先前一系列食品安全法都失去效力，比如《畜肉卫生法》、《禽肉卫生法》等具体食品法律规范的内容都浓缩到该法中，德国食品安全法统一立法的趋势进一步加强。日本在其《食品安全法》(2003年修订前叫《食品卫生法》)的统辖下，关于食品安全监管的立法主要有：《食品法规》、《食品法规标签要求》、《包装及容器法规》、《食品添加剂法规》、《农药和其他污染物规定》、《食品及农产品进口法规(其它法规及要求)》、《食品及相关产品进口程序》和《食品废弃物再利用法》等等。

　　这种立法体例的优势在于，通过一个总纲性的食品安全基本法来对食品安全问题作出一个总纲性的规定。在该法的基础上，再来制定具体的、某个方面的特定法律。这样既有统一的食品安全监管原则可以遵循，又有某一特定食品或环节针对性强、内容详尽的单行法律法规可以适用，从而克服了分散立法体例中的法规比较零散，并可能相互重叠、相互冲突的缺陷。

　　通过对各国食品安全立法模式的现状考察，我们可以发现虽然在内容选择和体例编排上各国体现出较大的差别，却并不能仅凭立法模式的差异判断出孰优孰劣。事实上，各发达国家立法模式虽不同，自身却都形成了一套良性有效的食品安全法体系。因此我国在立法模式的选择上，对外国的借鉴显得有些无所适从。但经笔者分析，外国食品安全法律体系上的差异，并非立法者任意而为之，究其原因还是与本国的历史、经济、政治背景密切相关的。在对各国食品安全立法模式的成因进行深入的剖析之后，再结合我国国情，相信能做出较好的选择。因为篇幅限制，在此仅选取美国和欧盟的两种立法模式进行简要分析，但这两种模式正是最具代表性的。

　　(一)美国食品安全立法模式的成因

　　根据前文对食品安全立法模式现状的考察，美国食品安全立法在内容选择上属混合立法、体例编排上属分散立法。形成这种状况的原因，与美国食品安全监管工作的政治、经济历史背景密切相关。

　　美国的食品安全立法至今已有一百多年的历史，但实际上自1906年《肉类检验法》(Meat Inspection Act)和《纯净食品和药品法》(Pure Food and Drug Act)的颁布，美国食品安全立法模式已经基本定型，其后只是不断发展完善，但体系框架并未做调整。

　　然而，在美国百余年的食品安全立法史中，始终贯穿着一个核心的问题，即国家的政策导向。从理论上说，食品安全立法的首要目标应该是保障消费者的生命和健康，但在美国立法的进程中(即便是现在)，这一目标常常会与食品行业的短期经济利益相冲突，如何平衡这些利益关系，是立法者必须予以考虑的。[1]

　　为了维持食品行业、消费者和食品安全监管机关之间的微妙关系，在食品安全立法初期，美国不断制定和修改法律来达到这一平衡。通过最初的两个法案，国会将食品安全的监管职责交给了农业部(主要是因为当时农业部雇有兽医专家能够识别生病的动物并防止其进入食品供应体系)。因为侧重点不同，农业部将监管的权力分给了两个不同的下属机构：《肉类检查法》的执行权交给了畜牧工业局(Bureau of Pasturage Industry)，《纯净食品和药品法》的执行交给了化学局(Bureau of Chemistry)。这种权力的划分形成了两套并行的管理和责任系统并一直延续到今天。由此我们可以看出，正是因为化学局能够对当时食品、药品中掺假的成分进行化学检验，从而解决当时食品、药品安全最大的隐患，所以二者混合立法的模式就确立下来，甚至在1937美国国会颁布的新法《食品、药品和化妆品法》(Food, Drug and Cosmetic Act)中，更将化妆品的内容混合在一起，充分发挥了化学局的职能。

　　另一方面，由于食品行业和农业部千丝万缕的利益纠葛，几任部长先后因食品安全问题下台。为形成权力制衡，化学局从农业部分离出来，改名为食品药品管理局(FDA )，并入卫生部承担了执行《食品、药品和化妆品法》的职能，从而最终形成了卫生部与农业部并列执行两部食品安全法律的局面，这便是美国分散立法模式形成的根本原因。

　　(二)欧盟食品安全立法模式的成因

　　欧盟食品安全法律体系是典型的统一立法体例的模式。虽然，欧盟各国原先都有本国的一套食品安全法，欧盟层面也颁布了一些关于具体方面的食品安全法令，但很长时间并没有制订统一的食品安全法律。直到2002 年1 月28 日欧洲议会和理事会颁布了第178/2002 号法令，即通常所称《欧盟通用食品法》，并建立“欧盟食品安全管理局(European Food Safety Authority, EFSA)”，其后几经修订，最终于2005年2月欧盟委员会提交《欧盟食品及饲料安全管理法规》经欧洲议会审议并通过，确定欧盟自2006年1月1日起实施新的食品安全法令，最终形成了统一的欧盟食品安全法框架。

　　究其原因，随着欧盟一体化进程的不断加深，欧盟内部市场的不断扩大;加之欧盟东扩后，更多贫困、落后的新成员国入盟，对于欧盟而言增加了对成员国之间进行食品安全管理与协调的难度;对新成员国则意味着要在统一的欧盟政策框架下寻求发展，包括食品安全管理法规等;同时，更多小规模农场的出现加大了欧盟食品安全的不确定性因素，增加了食品安全管理的难度。尤其在进入21世纪后，欧洲各国频频爆发的食品安全事件不断困扰着欧盟当局，农民损失惨重，消费者失去信心。为缓解压力，增加农产品出口，减少贸易损失，欧盟认识到需要在提高食品安全方面进一步做出努力，从根本上扭转这种被动局面。