周仁义
开展城乡环境综合治理，既是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措，又是优化发展环境、改善人居环境的惠民工程。为进一步推动我市城乡环境综合治理深入开展，我们对城乡环境综合治理投入保障情况进行了专题调研，对建立科学合理的城乡环境综合治理投入保障长效机制进行了初步探索。
一、基本情况
自开展城乡环境综合治理以来，我们先后深入四县（区）城区，巴州区恩阳镇、凌云乡，平昌县驷马镇、元山乡，通江县三溪乡、民胜镇等六个乡镇及十个村社，通过召开座谈会、调查、走访等方式，对城乡环境综合治理经费保障情况进行了专题调研。通过调查发现，各地非常重视城乡环境综合治理工作，采取政府投、社会筹等方式，积极筹措治理专项经费，以推进城乡环境综合治理工作深入扎实开展。从调查的情况看，各地现有投入仅是应急之举，还没有建立投入保障长效机制，况且现有投入与城乡环境综合治理工作需要相比，缺口较大。比如，巴州区恩阳镇场镇共4.5万人，清洁覆盖范围达3.5平方公里，包括大街小巷47条，目前共有清洁人员42名，而镇政府对恩阳场镇环境综合治理年预算支出包括设置卫生标示牌和垃圾箱，支付清洁人员工资和购置清洁器具、垃圾运输费、燃油费、填埋垃圾及车辆维修费，添置城管设备和支付管理人员工资等合计不到80万元，环卫费和公益性岗位收入也不足30万元。据统计，全市各城区该项经费缺口在50%以上，一类乡镇缺口在70%以上，二、三类乡镇缺口在60%以上，农村缺口为100%。
二、存在的问题
（一）农村普遍“五无”，治理难度大。农村的环境治理普遍存在“无投入、无人员、无设备、无规划、无制度”现象，难以有效推进。一是“无投入”。各级财政从未给村级组织预算过环境治理经费，各村无资金用于环境综合治理，农民不愿对环境治理筹资。二是“无人员”。各村没有设专岗、定专人负责环境治理和保洁，都是农户“自扫门前雪”，农民对公共区域的治理责任不清、出力不够。三是“无设备”。这是农村环境治理的“软肋”，也是难以从根本上改变环境面貌的重要原因之一。四是“无规划”。目前，全市大部分乡镇和村没有编制总体规划，建设用房没有按规划修建，村民新旧宅基地没有依法置换，既浪费了土地资源，影响了村容村貌，又增加了环境卫生治理难度。五是“无制度”。大部分村的村规民约不健全，即使有环境治理的内容，也难真正落到实处。一些群众环保意识淡薄，参与意识不强，认为环境卫生整治是政府的事，与己无关，舍得花钱盖“别墅”，不愿拿钱搞保洁，更有甚者以各种理由抵触、阻拦，严重影响了环境综合治理。
（二）乡镇“两条腿短”，治理难持久。资金和设施是城乡环境综合治理的重要支撑，然而在乡镇最缺的就是这两项。一是缺少资金。各级财政以前从未单项预算城乡环境综合治理经费，乡镇要拿出数目较大的治理经费，困难很大。特别是人口多、范围广的乡镇，需要投入大量的人力和物力，几乎所有乡镇都要靠公业务费作补充。乡镇普遍存在因缺乏资金而难以长期坚持综合治理和日常保洁的现状。二是缺少设施。目前，我市各乡镇由于垃圾箱（池）不足、档次低，更无污水处理设施，造成难治理，加之乡道路、市场、停车场站等设施不完善、功能不配套的矛盾突出，造成面貌难以改善和保洁难以持久。大部分乡镇的垃圾堆积后，清运不及时，就地处置不科学，造成了二次污染。
（三）城区投入不足，治理质量低。一是预算不足。城区环境综合治理应由财政给予全额预算，而我市因经济基础差，发展压力大，相关投入严重不足，导致人员不够、治理不力、保洁不久。二是设备陈旧。目前全市各城区环境治理的设施不全、设备陈旧、功能落后。三县城还没有专门的垃圾、污水处理厂；大部分街道垃圾箱破难不齐，甚至根本没有；特别是小街小巷因没有垃圾池，经常出现垃圾乱放、污水横流的现象。三是机制不顺。由于部分市民的文明素质不高、责任意识不强，要一时改变“五乱”（乱扔、乱贴、乱摆、乱停、乱码）的习惯难度较大，加之环境卫生管理人员不足，依法治理环境的力度不够，综合治理的机制不顺，造成对严重影响市容市貌的“五乱”行为的制止纠正执法难，严管重罚更难，无法走出“治理、反弹、再治理”的怪圈。
三、对策建议
要真正建立城乡环境综合治理投入保障长效机制，除了落实好经费投入的关键措施外，还应从多层面、多角度实现保障。巴中经济基础差，财力薄弱，要有效解决好城乡环境基础设施不足，保障城乡环境综合治理持久开展，必须逐步建立“政府保障、项目带动、居民（农户）尽责、市场运作、社会参与”的投入保障长效机制。
（一）政府保障。政府投入应根据县城、乡镇、农村不同情况分层次分类别实施。一是对县城应足额保障。市、县（区）政府应按照综合财政预算的要求，将城市管理执法机构运转、环卫人员报酬、环卫设施购置、垃圾清运、污水处理、街道维修、管网维护、绿化管护、路灯安装等经费足额预算，提供充分的财力保障。同时，各级财政部门要切实保障本级城乡环境综合治理领导机构必要的工作经费。二是对乡镇应适度投入。各县（区）每年可按照乡（镇）幅员面积、人口、场镇大小和治理难易程度等因素及乡镇类型，确定适当标准，给予乡（镇）专项治理补助。并把场镇管理执法部门工作经费、场镇垃圾清运费、保洁人员工资和必要的环卫设施设备购置经费纳入县（区）财政预算，充分保障乡（镇）深入开展环境治理的经费需求。同时，对乡（镇）缴纳的城市建设配套费、排污费和除国家政策明确用途部分外的国有土地出让金等全额补助返还给乡（镇），用于场镇建设和管理。三是对农村应注重引导。在农村环境整治过程中，政府部门要注重引导群众自发参与，在经费投入上坚持“农民自筹为主、政府补助为辅”。县区财政每年应给村补助一定的环境综合治理工作经费，重点用于宣传、督查和开展检查评比、以奖代补等活动支出以及难点部位的治理。四是对工作应严格奖惩。市、县（区）财政还应安排专门的城乡环境综合治理奖励资金，对治理有力、成效显著和成果巩固较好的单位、社区、乡镇、村社和个人给予表彰和奖励，以激发全体民众积极主动参与环境综合治理，树立自觉遵守社会公德、维护清洁和保护环境的意识并养成良好的行为习惯，确保城乡环境综合治理真正取得实效。
（二）项目带动。城区要充分利用城区改造、区域拓展、土地开发、基地建设等项目不断提升环境，把环卫基础设施建设作为项目建设的前置条件予以强制要求，按照“环卫设施先达标，工程才验收”的原则，统一标准，严格落实，达到“建好一处设施、改善一方环境”的目的。乡（镇）场镇要充分利用国家、地方投资和乡镇开发项目建设，进一步推进环境综合治理，通过实施交通、小城镇建设等项目，既加快场镇道路、排水、排污等基础设施建设，又进一步完善和规范场镇布局，实现场镇环境的根本改善。农村环境综合治理要牢牢抓住国家“三农”投入加大、新农村建设步伐加快的大好机遇，把农村道路建设、水利建设、庭园建设、沼气建设、特色产业发展等项目与环境综合治理行动充分结合，利用项目建设带动环境综合治理，提高群众环保意识、改变环境脏乱差面貌，真正实现“生活变好、环境变靓”。
（三）居民（农户）尽责。人是城乡环境综合治理工作的主角，不管是城镇还是农村，居民和农户必须要尽职尽责，才能确保治理工程顺利实施。一要做到自觉保洁。既要养成良好的卫生习惯，做到“六不”（不乱扔、不乱贴、不乱摆、不乱停、不乱码、不乱象），农村群众还要做到衣服晾晒、柴草堆码有序，畜禽圈养有地。二要推行自主管理。要充分发动街道居委会和村民委员会的自主管理作用，建立健全相关管理条规，严格实行门前“三包”，加强日常监督管护，还可以组建居民（村民）协会，自行管理。要把城镇居民住宅区和门市店铺区域治理责任明确到相关住户和经营业主，加强日常保洁，农村住户要自行负责房前屋后的清洁卫生。三要引导主动缴费。城镇要据实核算、科学确定卫生费标准，教育居民按时缴纳，确保环境综合治理工程持久推进。农村环境的综合治理难度最大，要坚持农民群众的主体地位，切实加大宣传教育力度，引导农民群众真正认识到农村环境治理的根本目的是造福农民自己，从而变“等、靠、要”为“自身努力为主，政府帮扶为辅”，按照“一事一议”原则，发动农户缴纳一定额度的卫生费。四是积极筹资投劳。充分发挥村社基层干部的带动作用，根据“民主决策、农民自愿”的原则，动员广大群众投工、投劳。凡是可以用劳力解决的投入问题，都可用农民投劳的方式解决，允许一些有经济能力而无条件投劳的农民实行以资代劳，确保环境治理农民投入落到实处。还可以在农民自愿的前提下，实行农民有限筹资，拓宽筹资渠道，解决环境综合治理的缺口资金。
（四）市场运作。市场运作是解决城乡环境综合治理投入不足的有效途径。可以根据各城区、场镇和农村的不同特点，充分利用资源潜力，运用市场方法，来解决投入不足的难题。如：转让环卫收费权和广告、标牌、车站、码头等经营权，以及一些公共场所、设施的使用权，既可以筹措环境综合治理资金，也可带动一片或一条街道的美化、亮化、绿化和净化。通过市场运作，可以摆脱城乡环境综合治理单靠政府投入的旧模式，探索建立多元化的投入机制，引导各方面的资金投入到城乡环境综合治理中，不断推进城乡环境治理的综合效应发挥和持续进行。
（五）社会参与。动员社会力量参与城乡环境综合治理能有效弥补政府投入不足。城镇要积极拓宽融资渠道，广泛吸引社会资金投入，鼓励民营企业、个体私营业主捐资支持城镇场镇建设，带动环境配套设施建设，从而促进综合治理行动顺利实施。农村可以在充分发动村民募捐的同时，不断加强与本村在外工作人员、工商企业主的联系，充分利用各种社会关系争取外援，推动农村环境综合治理。
（作者系巴中市财政局党组书记、局长）
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