李恩侠 杨徽财
（中共临清市委党校 252600；中共泉州市委党校 362000）
中国陆地面积居世界第三，人均土地面积在世界上190多个国家中排110位以后。耕地面积位居第4位，但人均耕地面积排在126位以后，草地面积排在76位以后，森林面积排在107位以后，目前已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。据国土资源部组织的2008年度土地变更调查显示2008年中国耕地面积18.2574亿亩，比上一年净减少29万亩。据国家统计局2009年2月26日发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》显示，2008年末全国总人口为13.2802亿人，人均耕地为1.3748亩。为确保国家粮食安全，2006年国务院下了死命令，18亿亩耕地保有量死守到2020年，并且要求国土资源部开始重新制定《全国土地利用总体规划纲要》。在经济社会发展中，特别是在城市发展和工业化进程中，许多地方土地已经成为制约发展的“紧箍咒”。面对18亿亩的红线，怎样才能做到既保住国人的口粮，又能使城镇化、工业化获得发展空间呢？办法就是创新城乡发展规划与土地管理制度，集约利用土地，突破用地瓶颈。
一、克服浪费土地现象，盘活收回闲置土地
(一)农村土地浪费严重
据国土资源部统计，2004年全国村庄用地2.48亿亩，按当年年度农业人口计算，人均村庄用地高达218平方米，约是特大城市人均用地面积的2到3倍，比我国城市人均用地面积最高限额还多98平方米。有些村庄经济发展了，新建住宅像摊大饼一样不断向四周扩张，而位于村庄中心的老村区则保留了大量破旧建筑，且许多已经无人居住，形成了“空心村”。例如，浙江省青田县阜山乡西溪村原有580多人，随着200多人出国，300多人外出打工或移居县城等地，如今西溪村的实际居民只剩下40多人。
(二)是城镇建设土地浪费严重
国土资源部专项调查表明，我国土地浪费现象十分严重。从1996年到2004年不到10年时间内，全国耕地减少了1亿多亩；与此同时，大量土地被粗放利用，甚至浪费。国土资源部的统计数字表明，1990年到2004年，全国城镇建设用地面积由近1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里；41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%；城市用地规模增长弹性系数2.28，大大高于1.12的合理水平。 城市建设用地供应总量的失控，使土地这种本属稀缺的资源，屡屡被粗放利用。据北京大学城市与区域规划系教授董黎明介绍，目前我国人均城市建设用地高达130多平方米，远远超过发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。 调查显示，到2004年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，相当于现有城镇建设用地。
(三)解决城乡土地严重浪费的现象的措施
针对农村闲置土地，可以采取如下措施：合并空心村，实行土地集约利用。闲置的土地在给农民一定补偿的情况下，由集体收回，安排复耕或重新规划，统一规划，集中到小城镇居住。
对于城市的闲置浪费土地，国土资源和税务部门则要制定各种政策，特别是通过经济手段，打击地产商囤积土地、占而不开发、待机增值的现象。采取征收土地增殖税、征收土地闲置费、优先开发闲置土地、加强对开发用地的跟踪管理、创新地征收闲置土地增值税、打击开发商囤地延期开发等多种手段盘活或收回。为避免土地审批后，用地单位不有效利用的情况，对已批的建设用地，如用地单位存在闲置、浪费现象的，要依法征收闲置费，该收回的要坚决予以收回。近来广州市大力打击囤积土地行为，以促进房价房价下降。2007年上半年一次收回80宗闲置土地，用地面积达1.39平方公里。2007年深圳收回27宗闲置土地超七成已闲置5年以上。只有加大治理土地闲置浪费的力度，才能有效制止土地浪费，提高土地利用效率，缓解我国用地紧张的矛盾。
二、集约利用土地，增量发展空间
（一）规范村镇用地，集约利用土地
据2006年开始的第二次全国农业普查主要数据公报（第一号）公布的数据，全国共有637011个行政村，400万个自然村，而且分布比较分散。据国土资源部《2008国土资源公报》的数据，2008年全国居民点及独立工矿用地为4.04亿亩。近年来，随着城市化的发展，大量人口离开村庄进入城市，但农村居民占地面积只增未减。有关专家称，我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，人均用地185平方米，远远超过国家标准。我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，而且用地布局散乱无序，粗放浪费严重。在用地紧缺的形势下，规范管理农村宅基地，促进土地集约利用，意义尤为重要。
规范村镇用地，促进土地集约利用要注意以下几个问题：
一要依据国家土地管理和使用的法律法规，制定适合本地的具体政策，为促进宅基地集约利用提供科学指导。针对宅基地超占面积的，因时制宜，按照不同时段分类处理，做到有法可依，有据可循。与此同时，充分保障农民的合法权益，当农户再需要建房时，可以依照程序重新申请宅基地。促进宅基地集约利用，切实保护耕地。
二要明确使用权。农村土地使用中，存在乱占乱用的状况。针对这种现象，借鉴北京的做法。2009年初，北京市国土资源局出台规定，对农村集体土地进行确权，凡是在20世纪80年代以前的农村宅基地均按照实际占地面积进行测算，80年代以后的宅基地只能按照批准面积来计算。对超标占有宅基地的，收取超额使用费，目的是节省利用土地。
二要要加强日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。各地国土资源厅已经把这项工作列入对各市县国土资源局的考核中。利用考核的激励和惩罚措施，制止土地违法行为。
（二）规范城市用地，提高土地利用率
我国农村村镇土地浪费严重，那么城市土地利用效率如何？据2006年3月13日《经济参考报》报道，目前，我国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平；2004年全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值（150平方米/人）45.3％。而包括郊区在内，纽约人均占地为112.5平方米。在中国这个有着13亿人口的国家，城市人均建设用地之多，甚至超过世界最繁华的城市之一纽约，总量更是已达世界第一。然而，过快的城乡建设用地增长并没给我国带来多少好处。我国现有城乡建设用地从总量上来看，已足够16亿人口达到世界发达水平的用地需要。但从结构上来看，总量的5/6是分散在农村的农民集体非农建设用地，不能直接用于工业化和城市化的需要。与这一数字相对应的，却是我国在城市化过程中，出现了“平地建城植树，基本农田上山”的怪状。对此专家指出，这种城乡建设占地的粗放模式亟待调整。另外在发达地区农村土地所有权的巨大价值已经显现出来，进城务工经商的农民不愿意因身份问题而放弃已经到手的土地使用权，于是出现了“城乡两栖”的中国特色。20多年后中国达到16亿人口时，如果大部分人城乡两头占地，我国土地资源将难以承受。
破解这一难题思考如下：
一要协调城市规划和土地规划。实现城市总体规划和土地利用总体规划的有效衔接。城市规划要综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。
二要明晰农村土地所有权、农村土地的经营管理权、农村土地的使用权这三项权利的归属和权能。用共有制形式（农民的土地算作股份）实现“农民集体所有农民已有的那股所有权，可以继承、赠与、买卖，在所有权股权流转中，使农民共同共有发展为按份共有；通过家庭承包、专业承包、“四荒地”拍卖、集体非农建设用地租赁等各种方式取得的土地使用权都必须与农民集体土地的经营管理部门签定合同，严格执行合同法；农民的土地所有权、土地使用权和宅基地以及自留地、自留山等土地物权都可顺畅流转，农民进城时，将这些物权兑现成进城务工经商，安家立业的本钱，再也不必“城乡两栖”了
三、实现集约用地，拓展用地空间
（一）推广旧村改造，集约利用土地
随着城市化、工业化、现代化建设不断推进，建设用地不断增加，土地资源越来越稀缺。在人多地少的地区矛盾更为突出。要在确保耕地面积不减少、不违法占地的情况下，保障经济和社会持续发展对土地的需求，这就要积极更新观念，积极探索统筹城乡发展的新路子，努力破解土地紧缺瓶颈。在当前形势下，对原有土地资源重新规划势在必行，统筹城乡发展实际上是脱壳重生的过程。统筹城乡发展就是以统筹的眼光开发利用城乡土地资源，加快推进城乡一体化进程，利用旧村改造等措施，开展城乡对接的土地整理工作，拓展用地空间。山东桓台县的旧村改造走出了统筹城乡经济发展的新路。桓台县国土资源局把旧村改造作为实现城乡统筹发展的突破口，引导农民在自愿的前提下向城区、重点镇、中心村集中，提高村镇建设用地的利用率，并出台了《旧村改造用地审批办法》，使旧村改造工作步入了依法、有序、规范的轨道。据测算，全县全部进行旧村改造完毕后，可以节省出现有村庄建设用地面积40%左右的土地。节省出的土地可以置换为小城镇建设、城市建设、工业用地指标。旧村改造也使老百姓得到了实惠，原来破旧无序的平房变成了整齐划一的高楼大厦，村庄变成了漂亮的园区、绿地、广场，村民搬进了水电暖齐全的公寓楼，可以说旧村改造不仅是农村面貌大变样的形象工程，更是改善农村居民生活环境的民心工种，实现了多方赢利。
（二）创新城乡土地置换方式，拓展用地空间
最为成功的是天津市探索的“宅基地换房”模式。所谓“宅基地换房”，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。实行“宅基地换房”，最明显的效益是节地。通过以“宅基地换房”，不仅可以从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，而且可以破解在小城镇建设中的土地、资金等难题。
来源：重庆社科文汇2009年第5期
重庆市委党校、重庆行政学院网站编辑部
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