南阳高新区梦灵钒业加工厂与南阳市高新技术产业开发区管理委员会环境行政赔偿纠纷上诉案

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南阳高新区梦灵钒业加工厂与南阳市高新技术产业开发区管理委员会环境行政赔偿纠纷上诉案

河南省南阳市中级人民法院
行政判决书

　　　　　　

(2011)南行终字第29号

　　上诉人（一审原告）南阳高新区梦灵钒业加工厂。
　　负责人高峰，任厂长。
　　上诉人（一审被告）南阳市高新技术产业开发区管理委员会。
　　法定代表人郭斌，该委主任。
　　委托代理人海本秀，南阳市高新区建设环境保护局工作人员。
　　委托代理人马元欣，河南雷雨律师事务所律师。
　　一审原告南阳高新区梦灵钒业加工厂（以下简称梦灵钒业）诉被告南阳市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）为环境行政赔偿纠纷一案，南阳市卧龙区人民法院作出（2011）宛龙行初字第81号行政判决，梦灵钒业和高新区管委会均不服，上诉至本院，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人梦灵钒业的负责人高峰，上诉人高新区管委会的委托代理人海本秀、马元欣到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
　　2009年5月18日高新区管委会内设机构高新区建设环境保护局（以下简称高新环保局）致函靳岗电管所要求其对梦灵钒业进行断电并于同日通知其停产。梦灵钒业认为该通知是高新区管委会滥用职权的行为，遂诉至人民法院。
　　南阳市卧龙区人民法院一审查明：梦灵钒业于2004年11月成立，取得了个体工商户营业执照，并于同年开始生产。2005年10月13日，南阳市环境保护局制发了宛环管［2005］106号文，认定原告在无任何环保审批手续的情况下，违法生产，对周边环境造成污染，责令原告：1、立即停止生产；2、自接到本通知之日起，到河南省环保局按环保审批程序办理有关环保手续；3、项目未经河南省环保局审批同意，不得擅自开工生产，否则，将依法追究有关人员的责任。同时该文要求“南阳市环境监察支队和高新区管委会负责监督该项目停止建设和补办环评手续工作。高新区管委会应依法收回该厂的工商营业执照。”20O5年12月15日，原告向河南省环保局申请补办该厂环评手续，河南省环保局认为原告项目不符合豫环监［2005］100号文《河南省环境保护局关于我省五氧化二钒建设项目环境管理的指导性意见》的要求，对原告的环评申请不予受理，并认定原告未批先建，要求南阳市环保局依法处理。2007年7月31日，高新区环保局向南阳市电业局送发一份宛开建环［2007］12号文件，请南阳市电业局对原告实施断电处理。南阳供电公司西郊农电公司靳岗供电所于2007年8月6日向原告送达了一份停电通知，称因原告违法生产，根据宛开建环［2007］12号文件精神对原告生产用电进行停电处理；2009年5月18日，高新区环保局向南阳市电业局靳岗电管所送发一份宛开建环函［2009］01号文件，函请该所对原告实施断电；2009年5月18日，高新环保局向原告送达一份停产通知，责令原告停止生产。
　　一审法院认为，1、根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件……擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；……”；“建设项目环境影响评价文件未经批准……建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，……”。根据《河南省建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当对建设项目在建设过程中的环境保护措施落实情况进行检查，发现建设项目未按环境影响评价文件和审批意见进行建设的，应当及时向审批机关报告。”第二十七条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件或者报批后未获批准擅自开工建设的，由有审批权的环境保护行政主管部门按照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定处罚。建设单位未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设项目投入生产使用的，由有审批权的环境保护行政主管部门责令其停止生产使用，。……其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环境影响评价手续；属于国家禁止建设的项目，由有管辖权的县级以上人民政府责令限期拆除。该条例第三十一条规定：“建设项目擅自投入试生产的，由审批机关责令停止试生产，……”。环境保护部5号令《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第八条第(一)项规定：“有色金属冶炼……等对环境可能造成重大影响的建设项目环境影响评价文件由省级环境保护部门审批。”依据职权法定的原则，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行。上述法律法规及规章并未授予被告作出停电、停产通知的权力。本案中，原告未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设并投入生产使用，应当由有权审批该项目的环境保护行政主管部门河南省环保局进行相应处罚。被告在无法律授权、无法律依据的情况下于2009年5月18日致函靳岗电管所要求其对原告进行断电并通知该厂停产的行为违法。2、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”合法权益是法律规定或确认或不禁止的公民合法人身、财产和其它权益。据该条规定，非法利益不应受保护。本案中，原告作为化学原料生产企业，依《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第(一)项：“可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；第(二)项：可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行全面评价；”依《河南省建设项目环境保护管理条例》第九条规定：“建设单位应当在开工建设前报批建设项目环境影响评价文件。“首先应当取得环保审批。原告在未办理环评的情况下违法建设、生产，其利益是非法的，不应受到法律保护。依据《最高人民法院关于执行若干问题解释》第五十七条第二款第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于执行若干问题解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：一、确认被告2009年5月18日致函靳岗电管所要求其对原告进行断电，并于同日通知原告停产的行为违法；二、驳回原告要求被告赔偿的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
　　梦灵钒业上诉称：其开业之初在高新区管委会办理了工商执照，并积极申请办理相关环境评价报告，故并不是非法经营。一审判决定性错误，适用法律错误，既然确认高新区环保局行政行为违法，就应当给予行政赔偿，一审驳回赔偿请求是错误的，请求二审人民法院撤销一审判决，在确认违法的同时，判令高新区管委会赔偿其各项损失共计270.30万元。
　　高新区管委会上诉称：其作出的停电停产通知是执行市环保局（2005）106号文的行为，并非新的行政行为，且梦灵钒业属于高新区管理范围内的污染企业，未取得环境评价报告非法生产，理应受到处罚。故一审判决认定停电停产通知是新的处罚行为，且超越职权是错误的，请求二审人民法院依法撤销一审判决，驳回梦灵钒业的诉讼请求。
　　本院二审查明的事实与一审相一致。
　　本院认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》、《河南省建设项目环境保护管理条例》的相关规定，有权审批项目环境影响评价文件的行政机关方可对尚未取得项目环境影响评价文件就在建或生产的企业作出相应的行政管理。故高新区管委会下属机构高新区环保局对梦灵钒业作出停电停产通知的行为无法律、法规、规所确定的职权依据，显属超越职权。高新区环保局对高新区管委会管理范围内未办理环境评价文件开工建设或投入生产的企业，应当依照相关规定上报有权机关依法作出处罚，无权自行以通知形式停止供电和责令企业停产，故高新区管委会上诉称其并非新的行政行为，仅为执行市环保局相关文件的理由不能成立，本院不予支持。梦灵钒业作为可能对当地环境造成影响的化工企业，应当依法取得环境评价报告后，方可开工建设和投入生产。其虽然取得了相关的工商执照，但不能因此就认定其从事的建设及生产均为合法经营。环保审批是其合法建设、生产、经营的法定前提之一，无论何种原因，未获环保审批就建设、生产、经营显属违法，其所请求的赔偿数额及理由不能成立，本院不予支持。故一审判决事实清楚，程序合法，适用法律准确，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
　　驳回上诉，维持（2011）宛龙行初字第81号行政判决。
　　本案二审诉讼费50元，二上诉人分别负担25元。
　　本判决为终审判决。
　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　审　判　长　　侯 大 勇
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　审　判　员　　周 春 合
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　审　判　员　　尹 乐 敬
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年六月二十三日
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　书　记　员　　王 拥 军