在当前中国的保障房政策框架中，以及研究讨论中，规模巨大的流动人口的住房保障在很大程度上被忽略，这直接影响到城市化的推进、产业的顺利迁移和区域经济的发展，值得关注。
改革开放以来，大规模的流动人口从内陆迁移到沿海、从农村迁移到城市，推动了中国的城市化和工业化进程。从目前的情况看，流动人口的内部结构正在发生巨大的变化，新一代农民工已取代老一代农民工成为流动人口的主力军，而且新一代农民工的流动方向主要从“珠三角”和“长三角”转向“中部六省”，新一代农民工开始希望由城市的暂时性的居民变成“永久居民”，希望以城为家。这是当前思考和制定保障房政策框架时所必须要正视的一个现实诉求。
以人口角度考察，1978年开始中国经历了规模巨大的人口迁移，农村人口中目前外出务工的有1.6亿，占全部人口的12%，根据联合国的测算，这已经达到了全世界流动人口的1／3。改革开放以来的30年，大量流动人口从内陆走向沿海，使基于充足而廉价劳动力的中国制造业和出口增长成为推动经济增长的驱动力之一。
随着经济结构的变化，以2008年全球性金融危机为时间点，最近两年表现尤为突出的一个现象便是人口流动趋势出现明显变化，即从沿海返流至内陆。
从当前的情况看，重庆、武汉、郑州、沈阳、西安、成都成为当前流动人口回迁的主要方向。在重庆，2011年在所有外出务工的人数当中，在重庆市内区域内的务工人数比例首次超过了去省外的比例。在河南，2008年全部的2000万外出务工者当中，有58%是去省外务工，但是在2011年已经下降到了52%。在深圳，作为流动人口的大城市，2011年非户籍人口778.85万，比2010年减少了7.32万人，这是深圳特区建市30年来，首次出现非户籍人口下降，同时，2011年深圳的人口增长率低至0.9%，远低于历年来3.98%的平均值。因此，诸多信号均显示，中国人口流动方向的变化已经开始，并且开始呈逐步加速态势。
大规模人口从沿海向内陆的回流将产生巨大的城市住房需求，如果能够处理好这个现实问题，那么这既会对中部省市的产业与经济结构产生积极影响，也将为中部省市加速推进城市化，平衡消费和寻找增长的内生驱动力提供条件，因此，需要把流动人口的住房保障问题放到区域经济增长的框架之下进行讨论。
第一，流动人口将支持中部六省和西三角进入新一轮工业化。通常，分析工业化阶段的传统视角是技术和劳动生产率，但是基于广阔的区域纵深和广泛的产业光谱，中国工业发展的阶段划分还可以从区域视角着手。从这个角度看，中国20世纪80年代的工业发展在“珠三角”，90年代至今的工业发展在“长三角”，下一阶段的工业发展将集中在通常所说的“中部六省”和“西三角”。这一点可以从就业指标观察，中部六省和西三角第一产业就业人口比重为41%，相当于东南沿海2002年的水平、韩国1978年的水平、日本1955年的水平、中国台湾1968年的水平。当时，日本、韩国和中国台湾正承接全球第二次产业转移，实现了产业发展和经济起飞；中国东南沿海则承接全球第三次产业转移的大机遇。目前，东南沿海将延续制造业升级和产业服务化的路径，而中部六省和西三角则将承接东南沿海的产业转移，如果这一过程顺利推进，则有望成为中国经济增长的一个新的区域增长动力。目前来看，这一趋势正初显端倪，经过2008年之后的大规模投资，中西部的基础设施已经得到极大的改善，工业用地供给相对宽松，物流配送网络的“主干道”初步形成，更值得关注的是，这些区域目前正是大规模流动人口回流的中心区域，重庆、武汉、郑州、沈阳、西安和成都等中西部大城市已经成为当前及下一阶段流动人口迁入的中心城市。
第二，流动人口预期将成为未来一段时期中国城市人口增量的主要来源之一。根据麦肯锡等咨询机构的有关数据测算，中国的城市人口增长构成中，将有2.43亿来自外来的迁移人口，而相比之下，城市人口自然增长的仅4700万。根据联合国人口署的研究预测表明，2015年人口超过500万的城市除了北京、上海之外，还有重庆、深圳、广州、天津、武汉、东莞、沈阳、佛山、成都、南京和西安，中西部大城市化的人口增长将更为显著。
第三，流动人口有望在未来成为消费增长的重要驱动力之一。据统计，2011年全国外出农民工的月均工资收入2049元，比2010年增长21.2%。假设未来流动人口工资保持为15%的增长，而GDP保持在8%的增速，预计到2015年，农民工的实际工资将会达到4898元，2020年、2030年分别达到9601元和13442元。
如果将目前1.58亿流动人口作为一个整体，视为一项资产估算，2011年这项资产的收入流量已达3.9万亿元，并在持续增长，预计2015年该项收入占GDP的比重将达11.3%。假设流动人口总量以蔡昉等研究人员测算的1.5%的保守速度增长，工资保持为15%的增长，按照60%左右的平均消费倾向测算，年均7万亿元的总收入可形成超过4万亿元的流量消费。而且随着收入增长，流动人口的消费结构也将发生明显的变化。
尽管流动人口对于产业发展、城市化和消费增长中发挥或即将发挥重要角色，但是这种角色需要在恰当的政策推动之下才有可能顺利实现，而流动人口的住房保障则是其中一个重要的环节。尽管决策者已提出“十二五”期间3600万套保障房的建设规划，使2015年的保障房覆盖率目标达到20%，但是在现有的各种保障房口径中，无论是具有租赁性质的廉租房、公租房，还是具有部分产权、可出售的经济适用房、限价房等均以户籍为主要标准之一，这显示当前的保障房体系重点旨在解决城市中低收入家庭的住房保障，而将流动人口的住房保障问题暂时排除在外。基于流动人口从农业转向工业、从农村向城市的转移大趋势，以及中国进一步工业化和城市化的大方向，当前的保障房政策应明确将流动人口纳入进来。
2009年，国家统计局专门针对新生代农民工的一项微观调查数据就显示，在全部的农民工当中，有37.4%住在单位的宿舍，而20世纪80年代后的新一代流动人口有43，9%的单位都会提供宿舍，住工地工棚的为8%。粗略观察当前流动人口的住房结构，可以看出问题及趋势所在：第一，随着新一代流动人口占据主体，住房需求结构也正在发生显著变化。
国家统计局的调查数据显示，流动人口群体自身逐步完成了代际变迁，新一代农民工已经成为流动人口的主体，目前近60%的农民工（8487万人）是出生自80、90年后的新一代农民工。新一代农民工当中，有44.4%的人从事制造业，商业服务占比21.6%，而相应从事建筑业的占比仅9.8%。
对比而言，老一代农民工绝大多数在建筑业工作，随工地而流动，基本不产生稳定的租房或购房需求。然而，当新一代农民工成为流动人口的主导性力量，并越来越多地倾向于在制造业和服务业工作，稳定而有规律的作息时间使得他们产生日益增大的住房需求。从数据上看，19%的老一代农民工居住工地工棚，这与他们主要从事建筑业有关，而新一代农民工居住在工地工棚的比例仅为6.5%，他们中的绝大部分居住在单位宿舍和租赁住房中，从产业角度看，这与他们主要从事制造业和服务业有关。
第二，新一代流动人口正逐步进入结婚高峰期，这预期将产生大量独立租房和独立购房的现实需求。从当前的现状情况来看，已经结婚的新一代农民工多数一同外出务工，这部分人群有65%居住在单位宿舍和独立租住住房中，但只有2%的比例具有独立购房能力。考虑到当前15-24岁的新一代农民工占比较大且将逐步进入结婚高峰期，他们将产生较多的独立租房和购房需求。
第三，跨省流动人口比重下降，省内县外和乡外县内流动的比重上升，这意味着下一阶段流动人口的住房需求将主要体现在当地。2008年金融危机之后，2009年跨省就业的农村劳动力数量罕见地出现大幅度下降，大量农村外出劳动力选择回到省内尤其是县内就业，乡外县内和县外省内的就业占比在增加。外出就业劳动中，乡外县内的就业比重在2006年以前一直是呈现下降的趋势，从2003年的35.7%下降到了2006年的21.9%；而与此同时，县外省内的比重由2003年23.3%上升到2006年的35.3%。但是在2006年之后，中央一号文件提出“大力发展县域经济”，宏观上产业转移不断推进，政策上注重农村劳动力的就地就业转移，不少农民工选择回乡就业，乡外县内的就业比重近年来呈现上升的趋势，2009年和2010年的占比分别为30.0%和29.3%。
在评估现有流动人口住房条件的基础上，将流动人口逐步纳入现有保障住房体系架构之中。基于总体的城市化推进趋势和区域发展格局，重点需要关注如下几个方面：
第一，适时明确将流动人口纳入到覆盖范围，形成“由租到售”的梯度住房消费。流动人口的住房消费和收入成正比，伴随着年龄、技术、工作经验的积累，其对住房的消费能力也将逐步提升，并逐步形成梯次消费的台阶，大致上会形成“先租后买、先旧后新、先小后大”梯次升级过程。因此，住房保障政策应针对这种趋势逐渐提供这种梯次消费的多元化产品，让流动人口具有梯次消费的多样化选择。
第二，近期的现实对策是需要重点解决流动人口的单位宿舍和租赁住房需求，且以市场原则为基础，形成可自我循环的住房租赁体系。从目前调研了解的情况看，流动人口的初级需求为租赁住房，考虑到当前的现实状况是流动人口往往集中在回流城市的产业园区，居住需求较为集中，可以考虑重点由当地政府规划、企业参与的形式提供单位宿舍和租赁住房。可以考虑的备选方案是：（1）当地政府免费划拨土地，由企业配建住房；（2）配建宿舍可以在住宅物业与可售商业之间设置一定的比例系数，加强市场自我运营能力。以一个实例分析，富士康手机生产基地转移至河南郑州之后，全部生产线运营之后的用工需求为40万人，这40万人所形成的消费和商业需求十分可观，如果经过恰当的设计，在单位宿舍配建一定比例的底层商业，或者在附近开发可供出售的餐饮和教育培训设施，那么，这些可售商业将在很大程度上弥补住宅开发的成本，提高当地保障房的市场运作能力。
第三，流动人口住房保障的长期目标应是实现由居住权向所有权的转变，使之由城市的临时居民变成永久居民，依据自愿原则“先租后售”。对这些流动人口来说，真正意义上的城市化是将流动人口变成城市永久居民，作为一个过渡性安排，可让他们先行租赁公共住房，并且在住满一段时间后，由租户自愿购买。参照一些国际经验，可供备选的方案是：（1）当地政府拍卖土地给市场上的开发商，按照政府指定的装修条件、户型大小建设，然后由开发商以公开市场价格出租或出售给流动人口；（2）政府将卖地所得以租赁补贴和购房补贴的形式，以楼面地价的水平返还给流动人口。（3）一旦流动人口购买住房，就应该享有住房的全部产权，并且应可以在市场公开转让或出售，这里的关键是形成一个有活力的保障房市场，使得流动人口可以获得城市化和土地升值的收益。这种做法的好处主要有：其一，由开发商而不是由政府建设，并由开发商通过公开市场竞争出售，从而避免在政府在建设方面的质量问题和分配环节的不公问题；其二，由于出售之后，住房可以转手再售，一方面可以避免流动人口的“住房锁定”，便利这些人口的工作变更、地点变化，可以让劳动力自由流动；其三，可以形成一个活化的住房市场。
第四，将住房保障的责任权利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下设定建设目标。这是因为：一方面，中国区域广阔，不同地区的发展水平差异和住房需求差异较大，如果由地方政府按照当地条件设置住房保障标准，可以形成一个区域性住房市场，那么流动人口就可以根据个人职业需要和各地发展水平在全国范围内流动，这样就可以避免香港公屋市场出现的所谓“锁定效应”。另一方面，流动人口未来可能会成为市县区域产业竞争吸引的对象，由地方政府来推动保障房，类似于一种市场竞争的方式吸引流动人口，在这种格局之下，地方政府并不一定有动力把土地推到高位，因为这会降低本地对产业的吸引力。（完）
文章来源：《经济要参》2013年第25期（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：张必武
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