前言
常州市地处苏南经济发达地区，2007年实现以县为单位的全面小康，目前正在积极创建国家现代化建设示范区。2012年，常州市政府办公室出台《城市社区“10分钟体育健身圈”建设三年行动计划（2012～2014年）》，全面实施城市社区“10分钟体育健身圈”建设。到2013年底，常州市316个城市社区全部建成“10分钟体育健身圈”，市民步行10分钟约800米，就有健身设施，就能享受健身服务。但是，“10分钟体育健身圈”的建设还存在一些问题：硬件设施提升了，软件服务相对不足；城市社区提升了，农村还有差距；整体水平提升了，区域之间还不平衡；等等。为解决这些问题，促进公共体育服务均等化，常州市提出建设城乡一体、普惠均等的公共体育服务体系。但常州市体育局仅有24个行政编制，所辖两市五区只有武进区单独设有体育局，其他辖市（区）均与教育、文化等部门合并，力量相对不足。因此，必须充分发挥体育协会、民办非企业单位等体育社会组织的作用，让它们成为公共体育服务的主角。
一 常州市对体育社会组织在公共体育服务体系建设中作用的认识
（一）对体育社会组织的认识
社会组织，是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，是在政府、市场、社会之间发挥管理、服务、沟通、协调、监督等作用的公民自治组织。体育社会组织是以体育为目的或活动内容的社会组织，主要包括体育社会团体、体育类民办非企业单位和体育基金会三类社会组织。
（二）对公共体育服务体系的认识
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确界定，公共服务体系是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务，由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。公共体育服务体系是由政府主导、社会共建、全民参与，旨在保障不同人群的健身需求，包括健身设施、健身组织、健身活动和健身服务等内容的社会公共服务体系。公共体育服务体系具有公益性、普遍性、实用性、文化性等明显特征。
（三）对体育社会组织在公共体育服务体系建设中的作用的认识
常州市充分认识并确立体育社会组织在建设公共体育服务体系中的主角作用和地位。所谓主角，是指推动事物发展的主要力量，对建设公共体育服务体系而言，体育社会组织是在政府主导下，提供公共体育服务的主角。体育社会组织的主角作用主要有以下三个方面的体现。
一是体育社会组织是党和政府群众工作的重要组成部分。体育社会组织是群众组织，是政府联系群众的纽带和桥梁，是了解群众体育需求、实现群众体育利益的重要途径，是体育工作“接地气”、“聚人气”的重要平台。开展好体育社会组织工作是保障人民群众参加全民健身活动的合法权益，满足人民群众日益增长的体育健身需求的必然要求，是党和政府群众工作的重要组成部分。
二是体育社会组织是体育事业发展的重要内容。体育工作的组织化水平是检验体育工作开展得好与坏的一个重要指标。建立各级各类覆盖城乡、规范有序、充满活力的体育社会组织是发展体育事业特别是全民健身事业的题中应有之义。
三是体育社会组织是提供公共体育服务的重要力量。随着经济社会的快速发展，人民群众的体育需求日益旺盛，过去那种完全由政府主导发展体育事业、提供公共体育服务的方式，已经远远不能满足群众的需求。新时期，推进政府职能转变和体育发展方式的转变，必须加快发展和充分发挥体育组织在其中的积极作用。
二 常州市培育发展体育社会组织的实践探索
建立健全遍布城乡、规范有序、充满活力的体育社会组织网络是发挥体育社会组织主角作用的基础。近几年来，常州市大力培育发展体育社会组织，积极推动体育社会组织向基层覆盖延伸，并推动体育社会组织规范化、社会化、实体化建设，取得了明显成效。2013年，全市乡镇（街道）以上体育社会组织达559个，其中体育协会510个，民办非企业49个（见图1），每万人拥有体育组织数超过1个。
图1 2010年、2013年常州市体育社会组织数量比较
（一）推动体育社会组织向基层覆盖延伸
基层体育社会组织是指在县级民政部门登记或备案，以街道、乡镇和基层社区（含行政村）为主要活动区域，满足城乡社区居民体育需求、服务基层全民健身的各类体育社会组织。加强基层体育社会组织建设，是服务基层体育事业发展，不断满足广大群众体育健身需求的重要保证；是创新社会管理、运用社会力量弥补基层公共体育服务力量不足、提升基层公共体育服务能力和服务水平的重要举措，对提高常州市民健康素质、建设体育强市、构建和谐社会具有重要作用。
2013年，常州市民政局和常州市体育局联合发文，在街道、乡镇一级推行体育社团“3+2”发展模式，即每个街道和乡镇都要成立体育总会、老年人体育协会和社会体育指导员协会，并根据各地实际，成立2个以上单项体育协会。创新了体育社团登记手续，实行注册登记、简化登记和备案三种方式，体育组织可任选一种进行登记。具备法人登记条件的基层体育社会组织按照《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》相关要求向所属辖市（区）民政部门申请注册登记；暂不具备规定条件的基层体育社会组织，按规定办法进行简化登记，例如，乡镇、街道体育总会只须具备个人发起人5名以上或发起单位3个以上、有30个以上的个人会员或者10个以上的单位会员、有10000元以上的注册资金、有与业务活动相适应的专职工作人员1名以上和若干兼职人员、有不少于10平方米的固定办公场所等条件即可申请简化登记；尚未达到上述登记或者简化登记条件，但经常开展体育健身活动的乡镇、街道级的体育社会组织，可经乡镇、街道初审，报所属辖市（区）体育、民政部门备案。进行简化登记和备案的基层体育组织待发展完善具备法人登记条件后，可再向民政部门正式申请注册登记。
到2013年底，常州市59个街道、乡镇全部实现了体育社会组织发展“3+2”全覆盖，有的甚至实现了“3+X”，成立了数个单项体育协会，基本解决了基层体育工作有人做的问题。完成发展目标的街道、乡镇可获得1万元的经费补助。
（二）推动体育社会组织规范发展
2011年，常州市体育局印发了《常州市体育社团改革发展工作意见》（以下简称《意见》），提出了未来五年体育社团组织改革发展的指导思想、发展思路、目标任务和保障措施，成为指导全市体育社团改革发展的纲领性文件。《意见》提出，发展体育总会要坚持着力体育社会化、促进社团实体化的思路，发展体育社团要坚持政府培育、依托社会、市场机制、高效运作、自我发展、做大做强的实体化的思路。同时，大力发展各类人群体育俱乐部、单项运动项目（基地）俱乐部、大众健身俱乐部、基层体育俱乐部等多种形式的体育俱乐部，积极探索业余体育俱乐部向职业体育俱乐部过渡的体制、机制及运作方式。《意见》对各级体育总会和单项体育协会的组织建设特别是人员配备提出了明确的要求，并提出了单项体育协会“五有”建设目标：有健全的社团组织和队伍；有规范的管理形式和制度；有较强的社会组织能力和市场运作能力；有持续发展的设施和资产；有推进项目发展的实效。为保证体育社团改革发展各项工作落到实处，取得实际效果，市体育局自2011年起，从体育彩票公益金中安排150万元，设立市属体育社团发展专项资金，用于体育社团的培育扶持、培训交流、普及推广、提高水平、表彰奖励等。
2011年，常州市体育局和常州市民政局联合下发了《关于开展体育类社会团体评估工作的通知》，按照《常州市体育社团建设评估办法（试行）》，对全市体育类社会团体进行等级评估。凡依法经民政部门登记满一年以上的市属体育类社团均可参加评估，但连续2年不参加年检的、上年度年检不合格的、上年度被登记管理机关和业务主管单位处罚过的，或者评审组认为其他不符合评估条件的不予评估。评估指标内容主要包括基础条件、组织建设、工作绩效和社会评价4大类13项（见表1）。根据评估得分，分别授予A、2A、3A、4A和5A等级，其中获得2A以上等级的体育社团可获得2万～10万元的扶持经费。体育社团每年均可申请等级评估，获得的等级有效期为3年，到期后可重新申请评估。经过3年的努力，到2013年底，常州共建有A级以上体育社团49家，其中4A级13家、3A级19家、2A级8家、1A级9家。
表1 常州市体育社团等级评估指标体系
续表
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（三）推动体育社会组织积极开展活动
在推进体育社会组织向基层覆盖延伸和规范化发展的同时，常州市通过政策引导和经费扶持，充分调动各级各类体育社会组织举办群众性体育赛事活动的积极性，使体育社会组织开展的群体活动形式多样、丰富多彩。
2012年，为鼓励各体育社团承办、组织和参加省级（以上）体育竞赛活动的积极性，推动社会体育竞技水平的提高，常州市体育总会制定出台了《常州市体育社团承办、参加省级竞赛奖励办法（试行）》，对体育社团承办或者参加省级竞赛按承办赛事的目的、任务及赛事的级别、规模等情况，予以经费补贴（见表2、表3）。
协会自筹经费组队参加上述赛事活动或参加主管部门指定的省级赛事，个人项目取得前三名的，第一名奖励1000元、第二名奖励800元、第三名奖励500元。集体项目、小团体项目按上述奖励标准（按参赛人数）减半计发。
2012年江苏省举办第六届全民健身运动会，常州市承办了龙舟、五人制足球、舞龙舞狮、啦啦操、保龄球五项比赛，获得3个最佳赛区奖、2个优秀赛区奖。共派出541人组队参加龙舟、象棋、围棋、桥牌、健身气功、五人制足球、门球、健美等22个非奥竞技类项目比赛，参加老年人门球、风筝、气排球、传统武术、柔力球等10个展示类项目的比赛，参赛规模、比赛成绩居全省第二。无论是承办比赛还是组队参赛，都是由项目协会组织的，这极大地调动了各项目协会的积极性和创造性，参赛规模、竞赛成绩和办赛水平均创常州历史纪录。
表2 常州市体育社团承办奥运会项目省级竞赛经费补助
表3 常州市体育社团承办非奥运会项目省级竞赛经费补助
2013年常州市举办了第十四届市运会暨第一届全民健身运动会，将全民健身节“提档升级”到全民健身运动会，并与市运会一起举办，受到社会广泛欢迎，参与人数过万。其中，社会部11个项目和老年部8个项目均由各体育协会具体承办，组织有序，反响较好。2013年度常州市各级各类全民健身活动共有360余项，其中由体育协会主办或者承办的超过95%。
（四）推动体育社会组织提升队伍建设水平
体育社会组织人才队伍的能力水平直接决定了该组织的发展水平。常州市十分注重体育社会组织人才队伍建设，通过各种形式的培训，不断提升体育社会组织队伍建设水平。常州市体育总会每年年初都制订体育社团骨干人员培训计划，邀请省内外各方面的专家对各级各类协会秘书长进行培训，2011年以来累计培训超过600人次。
2013年，常州市体育局发文成立了全民健身讲师团，讲师团由体育行政部门业务主管领导、高校运动健身专家、体育科研专家、国家级社会体育指导员等组成。讲师团依托常州市社会体育指导员协会，通过开展全民健身知识讲座等多种形式，宣传科学健身知识。常州还建立了社会体育指导员市、区、乡镇三级培训体系，并在每个健身站点公示3名社会体育指导员的姓名、项目等，重点解决对社会体育指导员重数量、轻质量，重培训、轻使用的难题。加大对社会体育指导员的关怀力度，为活跃在一线的社会体育指导员购买保险和配发服装。同时，体育部门与组织部门合作，对大学生村干部进行培训并考核，合格者颁发社会体育指导员证书，极大地充实稳定了一线社会体育指导员队伍，大学生村干部100%是社会体育指导员。
常州市武进区所有乡镇（街道）成立社会体育指导站，聘请专人负责，设立专项经费，开展社会体育指导员培训、管理、指导等工作，逐渐形成了以社会力量为主导的“镇（街道）社会体育指导站——体育健身指导片（分站）——健身指导点”三级基层社会体育指导系统，创造了社会体育指导员管理的“武进模式”。
三 常州市发挥体育社会组织主角作用建设公共体育服务体系的对策措施
党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，提出要加快转变政府职能，把能由市场做的交给市场，能由社会做的交给社会。各类社会组织的登记和管理也在逐步简化和放开，不再需要行业主管部门的前置审核。今后一段时期，针对如何发挥体育社会组织在公共体育服务体系建设中的主导作用，常州市进行了思索并提出了切实可行的举措。2013年底，常州市政府办公室印发了《常州市公共体育服务体系建设三年行动计划（2014～2016年）》，提出了未来3年常州市建设公共体育服务体系的主要目标、重点任务和保障措施。2014年初，常州市体育局又排出了全年公共体育服务体系建设的10大看点，并通过主流媒体向社会公布。其对体育社会组织的发展和发挥作用进行了重点规划和设计。
（一）服务不领导，切实转变体育部门职能
当前，我国体育事业正处于发展中的转型期阶段，体育事业必须满足人民群众对体育健身活动的需求，必须向多元化、多层次、多功能方向发展。因此，进一步理清体育部门职能，充分认识政府自上而下的规划推动力和社区自下而上的需求拉动力的关系，整体构建体育社会组织的系统工程是新时期体育部门新的工作重点和改革需要。常州市体育部门将大胆改革，该由行政部门做的不断强化，能够由社会和市场做的就大胆放手，真正实现由“领导加管理”向“引导与服务”的转变。鼓励体育社团向社区和行政村发展，用3～5年的时间，争取每万人拥有社团组织数量达到2个以上。同时，进一步拓宽体育社会组织发展空间，推动体育社团组织和体育类民办非企业单位快速有序发展，强化它们树立“自我体育”（即自我组织、自我生存、自我运行、自我受益）的主体意识，注重体育社团组织数量与质量的同步发展，从而使体育部门公共服务职能实现转移能够落到实处。
（二）规范不放任，不断完善体育组织评估标准
近两年来，常州市体育社会组织蓬勃发展，初步构建了体育社会组织的网络化阵地，为更好地推动体育事业发展奠定了坚实的基础。但经过几年的运转和调研，在发展过程中也存在体育社会组织发展参差不齐、自我造血功能不足的现象，影响了体育社团组织的整体发展，因此如何进一步引导各体育社会组织的健康发展，发挥积极的作用，保证各组织走上良性循环的发展之路，是近年来不断探索的课题。2014年，常州市确立了“发展体育社会组织，规范为先”的指导思想，根据体育社团发展的实际，对照省局的相关文件，进一步修改和完善了《常州市体育社团等级评估标准》，加强考核评估，每年对社会公布评估结果，让群众择优选择。依靠这个抓手，完成由成立体育社会组织向优化体育社会组织的过渡，同时在政策的指引下，积极探索体育社会组织的年度考核和淘汰制度。以此推动体育社会组织真正焕发活力，在公共服务体系中发挥应有的作用。在此基础上，进一步健全激励机制和公共体育服务市场准入退出制度，引导体育社会组织健康规范发展。确保在政府加大投入的前提下，体育社会组织作为政府职能部门有能力承担服务于群众需要的大任。
（三）支持不包办，加大对体育组织的扶持力度
与发达国家相比，我国的体育社会组织在全民健身中的作用和地位显然还是欠缺的，其中政府的重视和支持力度不够是一个原因。虽然我国体育政策法规始终“鼓励社会力量办体育”，但对政府具体该做什么却鲜有提及，文件上的“鼓励”也还没有得到落实，尤其在资助体系制度化这方面还很不健全。据资料显示，发达国家用于推动全民健身的资金，有很大一部分直接流向社会组织，政府通过购买服务等形式的资助，要占到社会组织经费来源的四成左右，而在我国，平均只占2.5%，这显然远远不能满足日益提高的人民群众的需求。常州市属于江南发达地区，几年来，虽然也面临以上种种困难，但依靠政府的重视和自身的努力，不断推进和强化体育社团组织作用，除了在体育社会组织人员、阵地、宣传力度上不断加强和改进以外，还在力所能及的情况下，不断增加体育社会社团的经费投入，设立了每年150万元体育社团发展专项资金，用于体育社团的延伸覆盖、扶持发展、培训交流、普及推广、考核评估和表彰奖励。在此基础上，要求各辖市（区）体育部门也都设立了专项资金。积极改善体育社团办公条件，为市级体育社会组织免费或低租金提供办公用房，争取50%以上的市级体育社会组织实行集中办公。
（四）指导不指令，引导体育组织按规律办事
随着经济社会的不断发展，党和国家对社会治理和政府职能的认识不断深化，转变经济社会发展方式成为迫切任务，重新定位和认识体育社会组织的功能、地位和作用，创新推进体育社会组织改革发展已经提上重要议事日程。未来几年，常州市将依据省体育局相关文件精神，大胆创新，不失时机地采取行之有效的政策举措，不断激发体育社会组织的自身活力，加快推进体育强市和体育基本现代化建设。从以下四个方面进行探索和实施：一是积极开展和加强以体育与健康为主旋律的活动，营造良好的体育文化氛围，促进体育社团组织的形成和不断壮大；二是体育部门积极给予政策支持和引导，把体育社团组织当成伙伴，在规范和强化的同时，给予体育社团组织自由发展的空间；三是不断增强体育社团组织的吸引力，要求各体育社会组织不断提高自我生存、自我发展、自我约束、自我“经营”、自我宣传的能力，使社团的社会影响不断扩大，开展活动的领域不断拓展、经营管理水平不断提高，成为真正独立自主的社会性组织；四是增强体育社团组织的核心竞争力。体育社团组织作为群众性体育组织，是体育事业发展的主力军，要使这个组织得到健康有序的发展，并有较强的生命力和活力，其核心因素就在于各体育组织的“核心人员”，加快提高体育组织核心人员的综合素质和业务能力将是工作的重点。体育组织的发展壮大有其自身的规律，要改变以往行政的方式和手段，要为体育组织在发展规划、规章制度、人才队伍、能力提升等方面提供有益的指导和建议，从而充分发挥体育组织的自主性。另外，及时发现并帮助解决体育组织发展过程中存在的问题，适时提出预警和解决方案。继续提供免费培训，努力为体育组织健康发展营造良好的环境和氛围。
（五）购买不强买，按照市场准则规范政府购买服务
2013年，为提高体育公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足人民群众对体育的多元化、个性化需求，常州市制定出台了《关于购买公共体育服务的实施办法（暂行）》，明确了公共体育服务“向谁买”、“买什么”、“怎么买”和“如何管”等问题，充分调动每一个体育社会组织加强自身建设和参与公共体育服务的积极性，不断提高公共体育服务效益。一是向谁买，在民政部门登记成立的社会组织和在工商部门、行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量均可参与；二是买什么，包括承办市级以上的体育赛事（活动），组队参加省级以上体育赛事（活动），业余训练项目培训，社会体育指导员培训，体育运动员、教练员、科研人员、管理人员培训，学校等企事业单位体育设施向社会开放服务，体育场馆经营管理，全民健身活动站点管理，国民体质测试，体育中介服务及公共体育服务其他项目11项内容；三是怎么买，根据具体购买项目的特点和要求，选择不同的购买方式，主要包括政府采购、直接资助和项目申请；四是怎么管，与财政部门联合，成立领导小组，健全工作机制，严格监督管理，接受社会监督。
2014年，常州在规范各体育社会组织基础设施建设的前提下，大胆实施购买公共体育服务的具体操作办法，在做好先期的规划和研究后，遵循“受益程度、项目大小、群众急需、保障基本”的原则，突出公益性、广泛性、地方性，通过媒体向社会公布了首批纳入购买范畴的5类22项公共体育服务（群体类，见表4）项目，受到社会广泛关注，群众积极参与。
表4 2014年常州市购买公共体育服务（群体类）项目
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