2018杭州旅游大数据暨“杭州优质旅游计划”首批认定名单发布会现场。江杨烨 摄
大数据具有体量大、类型多和速度快等显著特征。这些特征将决定政府在大数据业务和整个大数据生态系统中收集、分析、管理、存储及分配数据的方式。
大数据对于政府管理创新既是挑战也是机遇。
一、政府管理面临外部的三大挑战
大数据正以迅捷的速度在企业、社会组织中得到广泛应用，政府管理对象也已经搭上了大数据的快车。公众、企业、社会组织对政府管理不断提出新的多样化要求，大数据重塑了政府管理的基本生态，政府管理生态的变化倒逼着政府转型与革新。
政府管理面临三大主要挑战：
一是对海量数据快速处理能力的挑战。大数据时代产生了海量的管理信息，而对不断产生的海量管理信息进行快速、准确而有效的捕捉、甄别、分类、筛选、流转、处理和反馈，是政府在这一时代面临的第一位也是最直接的挑战。政府必须主动适应变化了的要求，通过新型信息技术和智能技术，建立起庞大的数据库，并创造快速处理与交换海量数据的硬件、软件设施与网络平台。
二是对政府与公众互动能力的挑战。在大数据时代，公众需求日益多样化，信息传递速度激增，公众网络化的参政愿望增强，必须建立灵活高效的电子政务平台与政民网络交互机制。
三是对如何及时有效地整合与调动各类资源能力的挑战。在原有体制机制下，“信息孤岛”、部门分割、资源分散和浪费现象严重，需要对部门化、分散化的管理资源进行及时有效整合。政府只有不断创新管理方式，依托大数据工具与手段建立有效的整合机制，实现信息共享、供需匹配与资源整合，才能更好地满足各类群体的服务需求。
二、大数据时代对政府管理提出了“六化”要求
大数据已经带来了企业的急剧转型、社会的飞速进步，社会对政府提出了更多更高的要求。概括而言，政府管理至少要满足“六化”的要求，实现“六种政府”。
一是政府管理便捷化。在大数据时代，数据是信息的载体、知识的源泉，也是效率的基础。大数据带来了人们对办事便捷、服务便捷的新期望，政府必然要顺应形势，实行精兵简政，优化服务流程，下放管理权限，实现本地化服务和公民自助性服务。政府还可以借助整合的数据库、共享的数据资源，利用大数据的分析处理能力，提高工作效率和公众满意度，真正实现“高效政府”。杭州市近年来大力推进“最多跑一次”改革，通过精简办事流程、压缩办事时间、整合办事资源，并推进网上办、就近办、移动办、同城通办等，甚至致力于打造“移动办事之城”，大大提高政府管理的效率和便捷度，群众和企业的满意度和获得感不断增强。
二是公共服务精准化。在大数据时代到来之前，政府往往追求标准化服务，政府服务往往在统一化、“一刀切”的标准之下，忽视了公民个性化、差异化需求，也无法通过弹性的机制使服务能够满足不同人群的多样化需求，公共服务的“锚向性”不足，精准性欠缺。在大数据时代，政府管理有可能迈进“循数管理”的时代，以数据作为支撑，提高政府决策的科学化与管理精细化水平。在大数据时代，对数据的处理和匹配达到了新的阶段，公共服务也将呈现开放化、推送化、个性化特征，这将彻底改变公共服务方式，真正实现“需求导向型政府”。近年来，杭州市在交通管理、社保管理、养老服务、智慧医疗等方面，通过大数据相关手段，不断提高管理的精准化水平，使管理资源和服务需求更为匹配，满足了人们的个性化和差异化需求。
三是政府管理低成本化。在大数据时代，电子政务的进一步发展具有降低政府管理成本、推动政府管理现代化、增强公众的参与程度、变革政府组织决策方式等作用，还可以促进政府职能从“管理型”向“治理型”转化。大数据时代信息和数据的共建共享，管理资源的优化与整合，可以大大避免原先的重复建设、资源错配、闲置浪费等问题，还可以通过公民和企业的自助服务大大降低政府管理成本，从而真正实现“节约型政府”。杭州市在全国较早成立了数据资源管理局，不仅对政府信息系统的建设进行统筹管理，对各部门各层级的管理信息平台予以整合，减少了信息系统重复建设和平台叠加的问题；还通过数据的共建共享，打破部门间的信息孤岛，实现管理资源的优化重组，大大降低了政府管理成本。
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四是政府过程透明化。在大数据时代，公民对于政府管理过程中的政务信息公开、政府掌握的非涉密数据的开放具有强烈的期待，对于政府办事流程中的各环节都有强烈的知情意愿。通过数据开放，可以有效缓解政府管理过程中的信息不对称带来的官僚作风、暗箱操作等问题，真正实现“透明政府”。杭州市承袭先前“开放式决策”的优势，大力推进政务信息公开，通过各种渠道特别是网上渠道，公布办事要求、办事法规、办事过程、办事结果等，有效满足群众的知情权，实现政府过程的“阳光化”。
五是公共参与有效化。在大数据背景下，社会组织、民间机构和公众在国家治理中扮演着重要角色，各方参与者具有强烈的参与欲。公众不再满足于官方自上而下的“喂信息”，社会组织可以通过现代化技术手段满足公众信息需要，并构建公众与政府的交流平台。因此，公众希望政府管理界面更加清晰，更希望借助电子政务平台实现与政府的互动，并且可以在网上实现需求表达、决策投票、事务办理等，真正实现“参与型政府”。杭州市在“以民主促民生”的基础上，通过“杭网议事厅”“我们圆桌会”“19楼”等网络和媒体方式，保障公众有效参与社会公共事务；还通过“十大民生工程”等公共事务的大讨论，调动普通公众的参与热情，使公共参与更加有效。
六是公共治理协同化。在大数据时代，政府部门分割、各自为政的现象也可以得到解决。公共服务云平台能加强服务部门之间的沟通与协调，解决信息资源建设过程中横向“信息孤岛”和纵向“网站内容雷同”的问题，使分散的信息资源得到有效整合，从而真正实现“协同政府”。杭州市近年来在危机管理、灾害救助、社会治安综合治理、基层社会治理等方面，通过政府部门间的协同治理解决跨部门协作难题。通过“同心圆”等机制，促进政府与企业、社会组织、公众等的协作，共同推进良好的治理，取得了较好的成效。
城市“数据大脑”
三、大数据为政府管理创新提供了全新的技术支撑
政府管理的技术支撑随着信息技术的发展而不断发展。从自动办公到电子政务再到管理数据库和以云计算、物联网为支撑的大数据时代，大致经历了三个阶段。第一阶段是盛行于20世纪90年代的办公自动化及管理信息系统的广泛使用。此时，技术辅助性特征非常明显，主要用于支撑分散分离的办公场所和办公机构。第二阶段是20世纪90年代末期和21世纪初期电子政务的推行。主要是借助互联网对管理信息进行处理，实现政府从内部信息流转向外部事务进行处理。此时，网上信息查询、网上事务办理、网上申请、网上审批、网上咨询等拓展了政府管理与办事的空间，政府的办事效率得以大力提升。第三阶段是如今的云计算、物联网、智能技术等智能技术的应用。这些技术支持大数据的快速处理和运转，从管理需求的捕捉、管理信息的筛选、管理过程中管理者与管理对象的互动、管理信息及资源的优化整合、政府基础信息数据库的共建与共享等方面大力改善和提升，实现管理理念的彻底转型、管理者身份与角色的转变以及管理方式的革新，促进政府管理的实质性跃升。
（作者系杭州市委党校公共管理教研部教授）
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