如何界定滥发奖金与私分国有资产

    中央纪委、监察部第一纪检监察室 李艳茹

    一、个案背景

    2005年某国有企业因涉嫌私分国有资产罪被检察机关起诉，被告人是该企业总经理吴某、副总经理陈某及财务部经理孙某。公诉机关指控，该企业在2002年至2004年期间，违反国家规定，以本企业的名义将截留的部分收入形成的帐外资金以奖金、津贴等名目集体私分给公司员工，超过其上级单位下发给该企业工资总额的规定，超发奖金500余万元而未申报，数额巨大，构成私分国有资产罪。3名被告人均辨称，该企业利用帐外资金发放的奖金、津贴不是国有资产，是完成任务后的剩余利润，是企业可以自由支配的。法院在判决中支持公诉机关的指控，认为该企业为全民所有制企业，其帐外资金是通过截留等手段隐匿起来的，违反我国的会计法和审计法，这部分资金单位无权自主支配，应属于国有资产，该企业的行为构成私分国有资产罪。

    上述案例是笔者曾经参与查办的一起国有企业私分国有资产犯罪的案子。在司法实践中，许多私分国有资产的犯罪常常以发放奖金、津贴和福利等形式进行，因此，对于违反规定滥发奖金、津贴的行为与私分国有资产罪的界限是一个亟待理清的问题。

    二、发放奖金、津贴等的依据及相关概念

    为调动国家工作人员的积极性，国家允许国家机关，国有公司，

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    企业、事业单位以及人民团体根据有关规定发放奖金、津贴等。但是由于国家机关、事业单位、人民团体的经费来源渠道与国有公司、企业的经费来源渠道不同，因此两者发放奖金、津贴的依据也是不同的。

    国家机关、事业单位、人民团体发放奖金、津贴的依据。主要依据1996年7月国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》和1996年11月财政部颁布的《预算外资金管理实施办法》。这两个行政法规、规章规定:国家机关、事业单位、社会团体及其直属单位和企业主管部门可以用预算外资金发放奖金、津贴、补贴以及用于福利支出等。

    国有公司、企业发放奖金、津贴等的依据。2007年1月1日起施行的《企业财务通则》第四十二条规定:经营者可以在工资计划中安排一定数额，对企业技术研发、降低能源消耗、治理“三废”、促进安全生产、开拓市场等做出突出贡献的职工给予奖励。《企业会计准则》第9号第二条规定:“职工薪酬包括:(一)职工工资、奖金、津贴和补贴;(二)职工福利费;(三)医疗保险费、失业保险费、工伤保险费和生育保险费等社会保险费;(四)住房公积金;(五)工会经费和职工教育经费;(六)非货币性福利。”

    工资总额的组成及适用范围。发放工资、奖金的标准应根据上级为其核定的工资总额确定。对工资总额的确定主要依据国务院《关于工资总额组成的规定》第二条:全民所有制和集体所有制企业、事业单位，各种合营单位，各级国家机关、政党机关和社会团体，在计划、统计、会计上有关工资总额范围的计算，均应遵守本规定。第三条:

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    工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。第四条:工资总额由下列六个部分组成:(一)计时工资;(二)计件工资;(三)奖金;(四)津贴和补贴;(五)加班加点工资;(六)特殊情况下支付的工资。

    三、违规发放奖金、津贴等的认定

    对于违规发放奖金、津贴等的行为，能否认定为私分国有资产罪，通常是根据国有单位对被处理的国有资产有无支配权来具体情况具体处理。如果国有单位对被处理的国有资产无支配权应认定为私分国有资产罪，如果国有单位对被处理的国有资产有自主支配权，一般不应认定为私分国有资产罪。笔者认为，依据上述观点认定滥发奖金、津贴等与私分国有资产罪难度较大，且操作性不强。笔者通过查办国有企业私分国有资产案件的实例，认为在实践中认定滥发奖金、津贴等与私分国有资产罪的界限主要应把握两点:一是国有单位予以私分的奖金、津贴等属于国有资产的范畴;二是国有单位超过上级核定的工资总额发放奖金、津贴等，并达到数额较大的标准。只要具备了上述两点即可认定为私分国有资产罪。

    国家机关、事业单位、人民团体违规发放奖金、津贴等的认定。对国家机关、事业单位、人民团体的奖金、津贴等的发放，国务院、财政部有相应的规定。根据《中华人民共和国预算法》，国家机关可以将各种补贴支出、补助费列入国家预算支出。根据1996年7月国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》、财政部1996年11

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    月发布的《预算外资金管理实施办法》规定，国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，可以用预算外资金发放奖金、津贴、补贴以及用于福利等方面的支出，但必须按财政部门规定的项目、标准和范围执行。对于国家机关、事业单位、社会团体、企业主管部门而言，判明其发放财物的性质是正当的奖金、津贴等还是违纪违法的，首先应看发放的财物是否属于预算外资金收入。预算外资金收入是指上述单位为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用未纳入财政预算管理的各项财政性资金。具体包括:一是根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各项行政事业性收费、基金和凭借政府职权募集的资金等;二是按照国务院或省级人民政府及其财政和计划(物价)部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入;三是按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金(资金、附加收入);四是主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金;五是用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金;六是其他未纳入财政预算管理的财政性资金。预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，如果截留预算外资金，并将之用于奖金、津贴发放，达到一定数额应认定为私分国有资产的行为。

    国有公司、企业违规发放资金、津贴等的认定。在司法实践中，经常会遇到某些效益好的国有企业，以发奖金、津贴、福利等名义，

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    私分国有资产。当这些企业被发现并接受调查时，又辨称企业对所分资产具有支配权，是企业的经营收益，是上缴利税后的剩余利润，且认为公司是在对税后利润已经依法弥补亏损，提取了公积金后，为调动职工的积极性、更有效地参与市场竞争而将其它税后利润用于发放工资、奖金的，完全是企业经营自主权范围内的事情，不属于私分国有资产犯罪。根据是1992年7月23日国务院第103号令发布的《全民所有制企业转换经营机制条例》第六条规定:企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利;第十四条规定:企业在保证实现企业财产保值增值的前提下，有权自主确定税后留用利润中各项基金的比例和用途，报政府有关部门备案;《中华人民共和国公司法》第四十七条规定:公司董事会有权决定公司的利润分配方案。

    上述观点看似合法合理，但在“企业经营自主权”的具体把握上，笔者认为，体现“企业经营自主权”的关键是看其是否具有可自主支配的资产，但这种“自主支配”是有限度的，即只能在上级授予的权限和范围内支配资产，超权限和范围支配都是违反国家规定的。在实际操作中，应以是否超出上极为其核定的工资总额来认定是否超越权限。

    四、几条政策、法律界限

    综上，国务院国有资产监督管理委员会为深化国有企业工资制度改革，已对其直属的大型国有企业核定了工资总额，并已同经济效益挂钩。这些大型国有企业对其下属的二级、三级企业也参照有关规定

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