提高增值税起征点，既是一项“富民”政策，又在一定程度上体现了税收的经济杠杆调节作用。2003年以来，国家税务总局曾先后两次调整了增值税的起征点。我省也两次对增值税的起征点进行了相应的调整。起征点提高后，对征税对象和范围的认定工作逐渐成为个体税收管理的一项重要工作内容，加强对未达起征点户的税收管理已经成为当前基层税务征收管理部门的一项重要工作职责。
一、征管现状
未达起征点户相对于定期定额纳税户来说，管理难度比较大，主要体现在以下几个方面：
1、准确认定难。一是税务机关核定销售额缺乏准确依据。起征点是征税对象达到征税数额的界限，即税法规定课税对象开始征税的数额。政策规定从字面上看很容易理解掌握，起征点很明确。但如何界定销售额是否达到起征点，税务人员难以准确把握和操作。一方面，现有的征管手段对个体工商户的销售额是否达到起征点并没有科学合理的确定依据，也不可能达到很高的精度，只能根据投资、规模、地段、人员等因素来确定其销售收入。另一方面，纳税户本身难以提供准确的核定依据。由于个体经营者无账可寻，即使是使用定位定税也好，还是采用成本倒挤等方法也好，都不能真实体现经营者的实际经营状况，人为的把谁定为起征点以上或以下，都不能让人心服口服，因而，征纳双方时常为此发生矛盾。二是认定存在随意性。在起征点的认定上，税收管理员的主观判断起着很大作用，由于税务部门征管人员少，征管范围点多面广，在一定时间和范围内，要将大量的纳税户逐一核实清楚，是一个比较困难的事情，因此在实际操作过程中，税收管理员往往为了在规定时间内完成税收征管工作任务而出现随意认定起征点的现象，个别有的甚至还存在定“人情税”、“关系税”的现象。
2、税收监控难。一是税务人员思想认识上有偏差。随着增值税起征点的调整，未达起征点的个体户比重的日益提高，个体税收的征收成本与税收收入的比例进一步加大，税务部门往往出于“抓大放小”思想的影响，容易忽视起征点以下个体税收的征管，认为反正不用征税，管不管理对税收没影响，造成征管措施的不到位。二是纳税人有意回避起征点，逃避纳税义务。增值税起征点的提高无疑为某些纳税人提供了偷逃税的机会，有些纳税户采取化整为零、回避起征点的手段，将门店一分为二，一户多证，一证多点，利用前店后仓或者有仓库没有门面的经营方式隐蔽经营，人为造成达不到起征点。面对这种合理的“节税”，税务机关没有有效的控制方法及依据加以制约，不仅扰乱了正常的税收秩序，给税收管理造成了极大困难。三是征管软件的限制导致纳税人回避了申报环节的法律责任。对未达起征点户，税务部门由于征管软件的限制，在CTAIS中不作申报处理，只是将核定清册中销售额作“零”处理，也没有要求未达起征点户报送相应的纸质申报资料，这既违背征管法，也使纳税人回避了申报环节的法律责任。
3、信息共享难。当前，国税系统与地税系统分别采用两套税收征管软件，信息共享程度低，信息化水平不同步，无对接条件，要达到信息沟通非常困难。而且起征点政策不是一项依申请行为，不能因为纳税人未主动申请就不予落实。另外，在国、地税共管户的日常税收征管中，存在国税、地税起征点认定不一致的现象，造成“一家征税一家不征”的局面，不仅容易引起纳税人的抵触情绪，而且影响了国家税收政策的严肃性。
4、税额调整难。一是在认定的有效期内因对未达起点户缺乏有效监控，使这部份纳税人达到起征点以上未及时予以恢复征税。未达起征点户为了使自己的收入长期位于起征点以下，享受优惠政策不纳税，该记账的不记账，在税务人员对其核实计税依据时，常常设置种种障碍，甚至虚假报告相关数据，不配合税务人员工作，有的未达起征点户经营情况虽然发生了变化，达到了起征点，而税务机关受诸多客观条件限制，很难及时发现问题，准确的对其进行核定或调整。二是起征点认定工作未能与定额调整有机结合而流于形式。认定到期后，由于往往流于形式，而仅仅是重新填写认定表，而未根据经济发展水平和经营情况的变动作相应调整。
5、税务登记难。主要表现在：一是纳税户税法观念淡薄。部分未达起征点户认为办了证就得交税，存在抵触情绪，总是找种种借口推诿，不办证。有的只办营业执照，而不办理税务登记，即使税务人员上门催办，也故意拖延，逃避税收管理。二是税收管理人员严格执法观念不强，税务工商信息比对工作难以落实到位。对省局定期发布的工商信息比对情况，税收管理员不能认真按户进行实地调查核实，对要求的反馈情况被动应付了事，不能履行法定程序催办税务登记。
6、以票控税难。很多未达起征点户为避免突破核定销售收入被税务机关重新核定税额，尽量少开、不开或延缓开票，或者利用家人或亲戚的身份证到税务机关窗口代开发票，避免税务机关掌握自己的销售收入。还有部分未达起征点户经营期满后，为逃避税收走逃现象较为严重，给税控机和发票后续管理带来极大的矛盾。
二、征管建议
加强对未达起征点户的税收管理，既是严格落实国家相关法律法规、做好组织收入工作、尽到国税部门职责的法定要求，也是确保国家税收政策准确到位的得到落实、惠及民生的必然选择。
1、认真采集认定信息，严把未达起征点户认定关。税收管理员要严格按照规定的程序和方法，定期采集纳税户的经营面积、房租（折旧）、工人工资、水电费、车辆费用和有关行政部门的管理费用等信息。根据这些信息，测算出个体户的保本增值额，再根据法定税率和行业税负率推算双定户的年保本销售收入，依据所核定的销售收入严格按法定程序进行未达起征点户的认定工作。
2、加强户籍巡查力度，实行动态管理。一是严格落实户籍管理制度。要对未达起征点户定期开展巡查。尤其是要加大对临近起征点业户的巡查力度，及时掌握其生产、经营变化情况，至少要每月巡查一次，逐月确定其销售收入，对销售收入连续3个月达到起征点以上的，迅速恢复征税。二是实行动态管理，建立未达起征点纳税人信息库。对未达起征点户办理税务登记后，除在综合征管系统中进行信息维护、税种登记外，应及时登录好管理台账，包括从业人员、生产经营范围、生产经营地点、经营面积、现有规模等，以便当纳税人经营规模扩大或定额方案调整时，可以随时将这部分纳税人及时转入正常的征税范围。
3、完善评税定税机制，落实免税公示制度。加强调查研究，合理确定各行业、地段的平均税负水平，推行税务、纳税人和行风特邀监督代表三方定税制。结合纳税户申报情况和税务部门调查掌握的定税依据等情况，由征、纳和特邀监督员代表三方共同评议定税，确定其每月是否达到起征点及应纳税额，做到核定程序合法、方法科学、结论准确。经认定的未达起征点户应按月进行张榜公示，积极接受纳税人和社会各界的监督，并在纳税人中分行业选举群众代表进行评议。
4、加强部门联系，严格税务登记管理。认真落实好与工商、地税、技监等部门的定期联系制度，认真做好工商信息比对和税务组织机构代码信息共享反馈工作。要定期与工商、地税、技监等部门交换办证信息，做好个体户的开业、变更、注销税务登记。充分利用工商部门提供的信息，通过定期清理和不间断巡查，及时将新增户纳入日常监控管理，办理营业执照的同时办理税务登记，对未办营业执照的办理无证户税务登记。
5、改革完善起征点免税制度，实行免征额免税制度。免征额是税法规定的课税对象中免于征税的数额，对于免征额部分的课税对象不征税，只对超过免征部分征税。采取免征额的方式，使处于临近点的纳税户税负相近，差距缩小，税负更趋合理。这样做既可从根本上解决起征点的固有缺陷，增加低收入者的收入水平，减轻个体纳税人的税收负担，又有利于规范纳税秩序，增强公民的纳税意识。
6、加强内部考核管理，严格实行征管责任追究。要建立和健全各项征管工作制度，如税收管理员制度、岗位目标责任考核追究办法等一系列配套制度，对工作进行量化、细化、对工作不负责任、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假，故意多核或少核等行为，视其数额大小，情节轻重，分别给予行政处理和纪律处分，情节严重，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。同时，要强化监督考核，采取月份考核与年度考核相结合，对不按规定程序进行定额核定、公开，造成税款流失的，严格追究执法过错责任。将考核结果与单位负责人和个人的工资、奖金挂钩，奖优罚劣，增强税务人员的工作事业心和责任心。
7、加强对未达起征点户的发票管理。一是对领用发票的未达起征点户严格控管，对其发票数量实行限量控制。未达起征点户如果当月发票开具金额达到起征点的，应按其发票开具金额进行征税，连续3个月开票收入达到起征点的应并及时调整定额。二是定期组织人员对未达起征点户发票领、用、存情况进行检查，严厉打击为其他纳税人代开或转借发票的行为。三是积极推广税控收款机，凡已办理税务登记的起征点以下纳税人原则上应按税务机关要求使用税控收款机开具发票，未能使用税控收款机的，税务机关停止发售发票。
（作者单位：湖南省安仁县国税局）
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