【裁判要旨】
1.可以无偿收回土地使用权的条件应是满二年未动工开发且无除外规定的情形。某管委会、某县政府均陈述案涉土地“市政水没有通到位，企业可自己打井用水”，据此难以认定案涉土地已达到“三通一平”的条件，容某公司未进行开发利用有其正当原因。
2.某县国土资源局在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上容某公司、找不到该公司办公地点为由，认为容某公司不配合调查，即通过公告方式向容某公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，变相剥夺了容某公司在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，严重违反法律规定。
【案件基本事实】
2014年3月26日，容某公司通过竞拍方式竞得案涉国有建设用地使用权。
2014年4月25日，容某公司（受让人）与某县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。约定：建设用地面积55053.6平方米；用途：工业用地；出让价1239万元；出让年限为50年；××同意在2014年6月30日前将出让宗地交付给受让人，××同意在交付土地时该宗土地应达到本条第（二）项规定的土地条件：……（二）现状土地条件：现状，三通一平；土地出让金在合同签订后30日内一次性付清；受让人对项目固定资产的总投资不低于经批准或登记备案的金额2300万元；建筑物性质为标准化厂房及配套设施，建筑总面积88100平方米；受让人同意项目在2014年8月31日前开工，在2016年8月30日前竣工；受让人进行建设时，有关用水、用气、污水及其他设施与宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程，应按有关规定办理；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费。土地闲置满两年且未开工建设的，××有权无偿收回土地使用权。××未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求××按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。
合同签订后，容某公司于2014年7月25日缴纳土地出让金1239万元。
2018年4月27日，某县国土资源局通过《XX日报》向容某公司发送《告知函》，告知该公司所取得的建设用地荒废搁置早已超过两年，拟对该建设用地使用权收回，如有异议可在规定时间内进行陈述并提出书面异议，逾期视为放弃权利。
2018年5月4日，某县国土资源局向容某公司作出《闲置土地调查通知书》。2018年5月8日，该公司法定代表人签收该通知书。
容某公司向某县国土资源局出具情况说明，认为其取得的建设用地所在的工业区至今水、电、排污设施不配套，至今没有完善，现状与当初招商条件相差甚远，故不能进场施工。
2018年6月8日，某县国土资源局以联系不到容某公司负责人、按照工商登记住址找不到该公司、该公司不配合调查为由，对容某公司闲置土地进行了现场勘查、拍照，于2018年6月27日向容某公司作出《闲置土地认定书》，于2018年7月2日作出《闲置土地处置听证权利告知书》，在2018年7月6日通过《XX日报》向容某公司公告送达上述认定书及告知书。
2018年12月13日，某县政府、某管委会向容某公司作出1号《收回国有建设用地使用权决定书》，载明：由于你公司未在法律规定期限内动工开发建设，该宗地依法被认定为闲置土地，并已于2018年7月6日向你公司公告送达了《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款（二）项之规定，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。该决定书同时告知了行政复议及行政诉讼权利。
2019年1月18日，容某公司委托其股东齐某某签收了《收回国有建设用地使用权决定书》。
容某公司向某市政府申请行政复议，该府受理后作出75号《行政复议决定书》，维持了前述决定书。容某公司不服，遂提起本案诉讼。
另查明：庭审中，某县政府、某管委会称涉案土地市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水。
【原告诉讼请求】
容某公司一审诉讼请求：1、撤销某县政府、某管委会向容某公司作出的1号《收回国有建设用地使用权决定书》。2、撤销某市政府作出的75号《行政复议决定书》。3、诉讼费由某管委会、某县政府及某市政府承担。
【法院裁判】
一审判决：1.撤销某县政府、某管委会作出的1号《收回国有建设用地使用权决定书》；撤销某市政府作出的75号《行政复议决定书》。
二审判决：驳回上诉，维持原判。
最高院再审裁定：驳回某管委会的再审申请。
【争议焦点评析】
一、涉案建设用地是否属于应被收回的闲置土地
（一）闲置土地相关规定
当时有效的《城市房地产管理法》（2009年修正）第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。
第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的……”；
第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”。
第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”
（二）案涉土地是否符合无偿收回条件
1.当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》明确约定，案涉土地应在2014年6月30日前达到“三通一平”条件，即通路、通电、通水及场地平整。该约定系当事人真实意思表示，内容不违反法律法规强制性规定，合法有效，对合同当事人均具有法律约束力。
2.容某公司主张案涉土地没有通水，无法施工；在原审庭审中，某管委会、某县政府均陈述案涉土地“市政水没有通到位，企业可自己打井用水”。此种情形显然不能认定为通水，即涉案建设用地截止目前没有达到“三通一平”条件。容某公司未进行开发利用有其正当原因，案涉土地不符合《城市房地产管理法》第二十六条规定的收回条件。被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》认定容某公司未动工开发满两年，涉案建设用地为闲置土地的主要证据不足。
二、被诉《收回国有建设用地使用权决定书》程序是否合法
（一）收回国有建设用地使用权决定书的性质及送达要求
1.收回国有建设用地使用权决定书的性质
《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）第五条规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定”。
2.行政处罚决定书送达相关规定
行为时有效的《行政处罚法》（2017年修正）第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。
《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达”。
（二）被诉《收回国有建设用地使用权决定书》程序是否合法
行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障；行政行为存在对当事人依法享有的重要程序性权利产生实质损害情形的，法院应当依照《行政诉讼法》第七十条第三项之规定判决撤销。
某管委会、某县政府作出的1号《收回用地决定书》程序违法，应予撤销：
1.公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。案涉闲置土地处置过程中作出的《闲置土地调查通知书》和被诉1号《收回用地决定书》分别由容某公司法定代表人姚金华、受委托的公司股东齐振江签收。表明容某公司并非无法联系，无法直接送达。
2.某县国土资源局在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上容某公司、找不到该公司办公地点为由，认为容某公司不配合调查，即通过公告方式向容某公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，变相剥夺了容某公司在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，严重违反法律规定。
三、某市政府作出的《行政复议决定书》是否应予撤销
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性”。
被诉的原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序，应当依法撤销；某市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为主要证据不足，适用法律错误，亦应当依法予以撤销。
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