导读：随着世界各国开始将产业链布局东南亚，越南的重要性逐渐凸显。然而也有大量评论指出，越南的基础设施建设严重滞后，成为制约其发展的一个瓶颈。越南近年来经济外交的一大方向，就是争取基础设施的投资与合作。12月，中越领导人宣布携手构建具有战略意义的中越命运共同体，并声明要推动中越跨境标准轨铁路联通。结束与中国高级会晤的次日，越南总理转身前往日本，也提及大量基建及产业方面的援助和支持。 本文指出，在21世纪初的十二年里，越南政府将基础设施投资占比维持在10%，这一高投资水平使得基础设施迅速完善，交通状况得以改善。然而，尽管取得了这一显著成果，越南在基础设施方面仍存在日益凸显的短板，对长期保持经济高速增长的能力构成负面影响。尤其在交通和电力这两大基础设施领域，薄弱环节日益显现，停电和交通效率低下严重制约了经济发展。这既是投资不足的问题，也是规划协调不当的产物。例如，在交通运输方面，越南许多大型铁路、海港和机场项目的规划未能充分考虑到快速发展的工业集群，导致项目效益有限。在电力领域，越南电力集团过度依赖水电，导致无法应对电力供应的季节性波动，另外垂直一体化的垄断模式也不利于电力资源的整合。 本文的评估基于21世纪前十年越南基础设施的状况。2013年中国发起“一带一路”倡议以来，东南亚成为受益最多的区域之一。然而，越南“疑华”的倾向和自身内部治理的缺陷，导致无法充分利用外部机遇克服基建瓶颈。随着中国与老挝、柬埔寨等国基础设施合作项目的顺利推进，越南重新表露对区域内互通互联的兴趣。无论是交通基础设施更新还是跨国电网建设，都是中越合作的切实抓手。文章原刊于Harvard Policy Dialogue Papers，发表于2013年，编者根据最新情况更新了部分数据，供读者思考。文｜Nguyen Xuan Thanh, David Dapice
翻译｜慧诺
来源｜Harvard Policy Dialogue Papers
▲ 越南胡志明市的铁路桥。图源：互联网
越南政府在较长时期内实现了高水平的基础设施投资，成绩斐然。在过去的十二年里，基础设施投资总额平均占GDP的10%以上，这一指标甚至领先于大多数以“高水平基建投资”闻名的东亚经济体。
尽管取得了上述成就，但越南基础设施方面的瓶颈问题仍未得到根本缓解。众多国际调查显示，基础设施短板被视为影响越南商业环境的最大障碍，而非政策不确定性及复杂性。显然，大量投资并未能解决基础设施方面的制约因素，原因在于众多基础设施项目，尤其是交通领域的项目，在经济上并不具备可行性，却在政治压力下以过高成本获得审批。因此，越南面临的最重要基础设施挑战在于投资效率不高，而非投资规模不足。
当前，政府为多数新基础设施项目提供财政资金支持，其中许多项目还获得了国际官方发展援助的赞助。然而，鉴于越南人均收入水平迅速接近中低收入国家水平，越南从外国政府获得的优惠贷款将大幅度减少，而需更多依赖私营部门的参与来实现基础设施发展计划。换言之，在未来几年中，私营部门对基础设施的预期投资不仅应视为额外的资金来源，更应视为开发具有经济可行性项目的新机制。然而，私营部门的参与及公私合作伙伴关系仅在竞争环境下才能实现；为提高效率，政府角色应转向风险分担和缓解，而非提供土地置换等直接补贴。
1 矛盾的基建：大投资与低效率
成功的国家要为经济社会增长提供所需的基础设施。发展经验表明，基础设施投资占GDP的7%是实现持续高速增长的正确数量级。中国台湾和韩国在快速工业化时期都对基础设施进行了大量投资。1970-1990年间，中国台湾的基础设施投资占GDP的9.5%；1960-1990年间，韩国的基础设施投资占GDP的8.7%；中国大陆在2003-2004年期间的基础设施投资平均占GDP的8%。这三个地区都建立了现代化的基本基础设施系统。基础设施也是越南发展战略的重要组成部分。在过去的十二年里，越南政府始终保持基础设施投资占GDP的10%。这一显著的高投资水平使得基础设施存量迅速扩大，并改善了交通。从2000年到2005年，铺面公路的总长度增加了三倍，从3万公里增加到近9万公里，从而显著改善了农村交通。2000-2005年期间，农村家庭接入电网的比例也从73%增至89%。在小型和农村基础设施发展方面取得的这一成功，是越南包容性发展和减贫成就的一个主要特点，这也经常受到国际组织和发展金融机构的称赞。▲ 越南的基础设施投资（包括电力、天然气、供水、交通和通信。）
“全面经济改革（Doi Moi）”启动二十多年后，越南正进入一个发展阶段，需要对高速公路、铁路、海港和机场等交通基础设施以及水力、煤炭和天然气发电厂等能源领域进行战略性投资。政府经常提到最大的制约因素是资金。根据越南计划与投资部的数据，越南每年需要250亿美元用于基础设施投资。据估计，公共和私营部门每年可用于基础设施建设的资金不足160亿美元。尽管资金始终是基础设施发展的关键因素，但效率因素也不容忽视。越南的经验表明，这些大型基础设施项目的规划和实施在项目选择、投资协调和管理方面存在很大问题。具体而言，总体规划和项目设计不当、缺乏现场管理和监督能力以及业主和承包商的财务困难是导致大型项目延误和成本超支的最常见和最重要的原因。这些失误最终可能阻碍越南实现长期快速增长。一个值得关注的主要问题是，当东亚国家能够从其高水平的投资中获益并在基础设施服务方面取得竞争优势时，越南的基础设施却似乎变成了一个薄弱环节。根据世界经济论坛和日本贸易振兴机构（Japanese External Trade Organization）的调研，基础设施是拖累越南国家竞争力和外资企业发展的最大因素。▲ 越南在世界经济论坛全球竞争力指数中的表现（2019年）。
▲ 资料来源：日本贸易振兴机构，《2007年东盟和印度日资企业调查》
交通和电力这两项最基本的基础设施活动似乎是越南最薄弱的基础设施部门，停电和交通堵塞的发生频率越来越高。世界经济论坛《2008年全球竞争力报告》指出，在各基础设施部门中，越南的港口、道路和电力质量排名最低。（编者注：根据2019年最新报告，越南国家竞争力排名从70位略升至67位，其中道路质量仍然是显著短板。）基础设施的高投资与低绩效之间的矛盾指出了“效率”这一重要问题。如果许多基础设施项目浪费严重、腐败丛生，而少数好的项目又因管理不善而延误，那么投资回报率就会很低。如下表所示，根据“增量资本产出率”（ICOR），越南是资本使用效率最低的国家。在过去10年中，越南需要5个单位的资本才能产生1个单位的增长，而其他亚洲经济体在快速增长期只需要2.5-3.5个单位的资本。显然，这种超高的增量资本产出比至少部分是由基础设施投资效率低下造成的。▲ 资料来源：根据世界银行《世界发展指标》计算得出
以下两节将探讨越南大型交通项目投资效率低下的问题，以及过去和现在开发的电力资源组合效率低下的问题。越南一直在实施一项雄心勃勃的投资计划，其中包括许多大型公路、海港、机场和铁路项目，以支持政府在其2010-2020年长期发展计划中设定的高经济增长目标。当前，越南正在形成若干具有竞争力的产业集群，其中许多是劳动密集型和出口导向型产业。越南能否实现长期快速增长将取决于这些产业集群的成功发展。然而，过去进行的和近期计划进行的交通投资的地点和构成似乎并不支持这些产业集群。到目前为止，只有1号公路（南北公路）的改善、5号公路（连接河内和港口城市海防）的改善和海防港的扩建可以降低越南国内和全球主要市场之间的运输成本，从而促进国内外投资。南北公路连接线就是一个政治因素导致基础设施决策失误的例子。2000年，越南政府决定修建耗资10亿美元的胡志明公路，该公路与1号公路平行，但穿过越南中部山区，沿途是著名的战时胡志明小道。该项目的理由是，越南需要第二条南北高速公路，因为1号公路的一些路段经常受到热带风暴的影响，而西北部和中部高原的贫困地区需要一条现代化的扶贫公路。胡志明公路第一阶段全长1230公里，目前已接近完工，实际造价超过20亿美元。这条公路几乎没有交通流量，很明显，连接一个贫困省和另一个贫困省并不能创造大量新的交通流量。此外，该公路所经过的高原地区的恶劣环境意味着它比1号公路更容易受到洪水的破坏。如图3所示，越南的地理条件决定了修建一条有限通达的高速公路和一条可穿越所有主要沿海城镇的铁路是非常合算的。可以修建支线公路，将高原贫困地区与沿海富裕地区连接起来。在海运方面，由于缺乏高效的有限通达公路和货运铁路系统，导致内陆运输成本不断上升。如表4所示，根据世界银行的计算，越南出口商从越南运输一个20英尺集装箱的国内成本为669美元，而中国出口商只需支付390美元，新加坡出口商只需支付416美元。由于这些成本除内陆运输成本外，还包括单证成本、行政费用、码头装卸费用，因此海运基础设施的高成本问题不仅涉及硬件（如港口），还涉及“软件”方面（如海关、良好的码头和物流服务等）。2009年头五个月，由于全球经济放缓，航运需求大幅减弱，西贡港屡次出现瓶颈，这进一步表明，通过注重“软件”基础设施，仍有很大的空间来提高现有港口设施的效率。▲ 资料来源：世界银行，《2008年营商环境报告》尽管飞机等其他运输工具发展迅速，但航运仍是国际货物运输的主要方式。目前，涉及发展中国家的贸易有80%是通过水路运输。港口作为贸易的门户发挥着至关重要的作用。港口成本过高会降低一国产品在世界市场上的竞争力。鉴于该国贸易的快速增长，越南政府宣布了在许多沿海省份建设深水港的宏伟计划。然而，投资建设少数几个可容纳“母船”的世界级港口设施，同时升级与其他省份的公路和铁路连接，是一项经济上更为可行的战略。事实上，如果越南决定采用目前的计划，那么就必须将集装箱分散到许多港口，以便利用所有港口。但这样一来，只有支线船会来，越南企业将继续处于运输劣势，因为他们的集装箱必须通过香港和新加坡转运才能到达欧洲和北美市场。由于经济活动主要集中在东南部（即胡志明市及周边省份），该地区最适合建设可容纳大型母船的大型深水港。事实上，在越南拥有生产设施的大型跨国公司和国际航运公司已告知该国政府，在施威-盖梅（Thi Vai-Cai Mep）开发新港口设施应成为国家优先事项。经过多年的拖延，在亚洲开发银行的官方发展援助支持下，耗资7亿美元的施威-盖梅港口于2008年10月开工建设。下一步将是发展与中部各省和湄公河三角洲的联系，并放弃这些地区的港口发展计划。越南面临着升级其铁路设施的需求，以支持客运和货运业务。在此背景下，政府正在考虑一项耗资330亿美元的河内-高棉高速铁路项目。然而，该项目存在一些问题。首先，河内与胡志明市之间的距离长达1700公里，乘坐飞机可能比乘坐高铁更为经济和便捷。其次，计划中的高铁无法满足货运需求。此外，项目的高昂成本也是一个不可忽视的问题。全长334公里的河内至荣市（Thành phố Vinh）段是该项目的第一阶段，预计成本为129亿美元，这使得其每公里成本超过北京至上海项目成本的两倍。▲ 资料来源：作者编译自《西贡时报》（2008年5月3日，越南）和人民网（2008年5月20日，中国）。交通的另一个重要组成部分是机场。越南即将开始在同奈省龙成（Long Thanh）建设一个占地5000公顷的新机场，以取代胡志明市新山一机场的国际业务。在新机场于2013-15年投入运营后，现有机场将继续提供国内服务。龙成机场位于胡志明市中心东北50公里处，每年可接待2500万名旅客，一期工程耗资40亿美元。新机场建成后，每年可接待8000万至1亿旅客，耗资80亿至100亿美元。这项巨额投资背后的理念是将龙成机场打造成一个枢纽，但鉴于香港、新加坡和曼谷等许多地区枢纽的存在，这样做意义不大。此外，新山一机场新建成的国际航站楼耗资220美元，每年可接待1700万旅客。2006年的旅客吞吐量为720万人次，假设年增长率为10%，2015年之前将无法达到这一吞吐量。该机场的总面积为1800公顷，其中1000公顷属于越南军方，只剩下800公顷供民用。如果可以增加民用面积，那么新山一机场未来至少可以增加两个航站楼，将年旅客吞吐量提高到3000万人次。新加坡樟宜机场占地1300公顷，2006年旅客吞吐量为3500万人次，第三航站楼投入使用后，旅客吞吐量将超过7000万人次。愈发显著的是，河内与胡志明市急剧加剧的交通问题即将导致这两座城市的经济活动陷入停滞。为此，政府决定在两座城市分别构建总造价达150亿美元的地铁系统。然而，仅从这两个系统的总体规划来看，预计成本显然被严重低估。胡志明市的地铁规划包括六条线路，此外还设有两条有轨电车线路和三条单轨铁路。亚洲开发银行聘请的负责胡志明市地铁总体规划的咨询公司弘达交通（MVA Asia）估算，总长161公里的地铁网络将耗资97亿美元，即平均每公里成本为6000万美元。其中，48公里的隧道（每公里耗资9000万美元）、98公里的高架（每公里耗资5000万美元）和15公里的有轨电车地面段（每公里耗资2000万美元）分别占据不同比例。1号线东段总长11.9公里，于2008年启动建设。该线路将连接下城区的本清市场与尚处于空置状态的城市东部。因此，1号线的客流量将显著低于连接中央商务区与新山一机场区和中国城的2号线与3号线。（译注：胡志明地铁1号线由于资金问题，2012年才开始建设，项目竣工日期推迟至2018年。成本超支、审计和向承包商延迟付款都是造成延误的原因。）此外，关于胡志明市的地铁总体规划，亦存在诸多令人担忧之处。首要问题在于，该规划基于城市交通规划设定的一个过于理想化的目标，即到2025年，公共交通出行将占总出行量的44%，而目前这一比例尚不足2%。多家咨询公司进行的调查显示，2025年公共交通出行比例实际仅为22%，这一数字更符合现实状况。 在大型公路、铁路、海港及机场项目的融资方面，越南政府期待私营部门的资金能弥补国家预算及官方发展援助的不足。实际上，这些项目已纳入政府主导的“建设-经营-转让”（BOT）或其他私人项目融资模式。然而，相较于电信、电力等其他基础设施领域，交通运输部门获得的私营资本参与相当有限。从2001年至2008年，交通部门总投资中，来自政府预算、政府债券及定向银行贷款以外的投资占比不足12%。仅有少数私营交通项目位于胡志明市及其周边省份的东南部地区。越南交通部称，大多数BOT运输项目规模较小。真正有私营部门参与的成功收费公路和桥梁是那些作为现有主要交通干道一部分的项目。例如，20世纪90年代中期通往新山一机场的长山街和通往西贡港的Nguyen Tan Thanh街，通往头顿的51号国道上的Co May桥，以及发展最快的平阳省的13号国道。其他道路和桥梁项目则逊色得多，许多项目不得不移交给政府。其他BOT项目通常由交通部和建设部所属国有企业承担。虽称“BOT”，但实际上国有企业出资有限，主要资金来源为政府预算、定向银行贷款、政府担保债券发行或三者结合。从过往经验及现有规划项目来看，真实私人投资或许不会出现。政府可能继续采用以土地换基础设施的交易补偿私人投资者；然而，此策略在多方面存在问题。首先，土地置换项目的不透明性为腐败、投资成本膨胀及国家资源流失提供了温床。其次，与国有企业和政府机构相比，私人投资者在评估项目商业及财务可行性时更为谨慎，只要能换取有价值土地，他们便愿意承担不可行性项目。第三，对政府而言，依赖土地作为补贴形式日益不可行，城市及沿海地区优质地块已所剩无几，其虚高价格亦受市场质疑。或者，政府可运用政府担保借款和官方发展援助，迫使大型国有企业承担项目。但如此一来，巨额资金需求将使政府债务攀升。总之，现行政策将稀缺公共资金分散至越南各省发展类似交通设施，规划数十亿美元不必要的项目，融资成本大增，而对绩效提升助力有限。越南所需乃协调一致的国家战略计划，确立并优先考虑一些可行的大型项目，如连接河内和胡志明市的南北高速公路、可用于客运和货运的南北高速铁路，以及最多两个国际机场和深水港，分别服务于大河内陆区和大胡志明市。唯有各省吸引到足够数量的高效私人投资，满足基础设施需求，方能实现重大基础设施投资的回报。此举将使各省利益与全国利益保持一致。近15年来，越南的发电量快速增长。1990年，越南的发电量仅为88亿千瓦时（kWh），2000年飙升至267亿千瓦时，2007年达到668亿千瓦时。2001-2007年间，电力产出平均每年增长14%，而GDP增长率为7.7%。尽管电力供应已取得显著增长，但仍难以满足日益增长的需求。越南整个电力系统的装机容量为13512兆瓦，2008年5月的高峰负荷达到11824兆瓦。据越南电力集团（EVN）透露，在高峰时段，发电能力缺口介于1500-2000兆瓦之间。因此，越南电力集团不得不多次实施停电措施。据越南《青年报（Tuoi Tre）》引述电力监管部门一份内部备忘录报道，2008年前7个月，全国因系统过载导致的停电事故高达3000起，平均每天发生14次停电。考虑到用电量以每年14-15%的速度快速增长，预计至少到2015年，这一状况还将进一步恶化。这一高增长预测部分源于越南的人均用电量仅为785千瓦，不到越南的三分之二和泰国的五分之二。所有电力投资活动均由越南电力集团（EVN）负责协调，该公司是垂直一体化的国有企业，掌控着发电、输电和配电环节。（译注：发电方面，2018年EVN及其股份公司在越南国内总装机量为28.2GW，占据越南国内总装机量的58%，发电量为212.3TWh，占总发电量的59%。）面对无法提供可靠电力的指责，越南电力集团常将缺乏新产能开发资金视为主要原因。然而，作为政府批准的“商业集团”，越南电力集团同样致力于拓展电信、金融服务和房地产开发领域。例如，越南电力集团电信公司作为一家100%控股的子公司，正迅速崛起为国内电信市场的主要竞争者。越南电力集团所倡导的集团化模式，即涉足众多新颖且不相关的领域，导致其无法专注于以合理成本提供高效、有益的电力这一核心任务。2007年，越南电力集团原本计划为电力系统新增700兆瓦的发电能力，但实际上仅有一家位于越南中部的水电站实现了64兆瓦的发电能力投产。而越南电力集团当前开发的18个发电项目中，大部分都未能按计划推进。 《电力法》为越南电力行业全面改革设立了法律框架，特别强调分三个阶段推进竞争性电力市场的发展。第一阶段自2009年起至2014年，主要目标是通过允许发电厂向单一买方出售电力，激发发电活动的竞争。随后，单一买方将把电力出售给分销商和大型工业客户。第二阶段自2015年至2022年，单一买方模式将被批发竞争市场取代，配电公司和大型买家将竞相从发电厂购买大宗电力。第三阶段自2023年起，发电厂将竞争直接或通过配电商间接向最终用户出售电力。政府认为，电力市场路线图是吸引国内外私人投资发电的关键。2007年，越南电力集团提议成立电力贸易公司，作为单一买方。考虑到“建设-经营-转让”（BOT）和股份制电厂的数量，越南电力集团认为有足够的独立发电商（国内独立发电商）来引入单一买家。从根本上讲，建立单一买方要求其独立于纵向一体化的电力公司。国家电力公司本身必须拆分，发电、输电和配电活动分开。为了避免重复劳动，具有自然垄断特点的负荷调度和输电职能必须纳入单一买方。2002年，越南解散了国家电力公司（SPC），成立了由国务院资产管理和监督委员会控制的发电商和配电商。越南电力集团建议允许单一买方由越南电力集团拥有51%的股份，同时保持越南电力集团的结构不变。这可能导致严重的利益冲突，因为单一买方将面临有利于越南电力集团的发电商和其他股东的压力。因此，既有独立发电厂可能受到歧视，潜在投资者也可能望而却步。单一买家提案最终被政府否决。但只要越南电力集团坚持不愿被分解，并寻求投资机会以加强其集团结构，电力市场路线图可能会受到影响而推迟。另一个关键问题在于确保电力资源的高效整合。长期以来，越南电力集团过度侧重于水力发电设施的投入，当前水力设施占总系统容量的38%，产出占比为34%。然而，受限于现有水电站水库容量，电力供应呈现季节性波动。在雨季，水电站能实现满负荷运行。而在旱季，电力需求通常较高，但水库入水量仅为雨季的一小部分，因此无法维持全水力发电。以2008年旱季（1月至5月）为例，水力发电量仅为71亿千瓦时，仅占基本负荷的22%。▲ 越南1985-2020年发电构成。绿色：非水电新能源，棕色：天然气，蓝色：水电，黑色：煤炭。资料来源：eia
相较于其他发电方式，水力发电的成本相对较低。当前，政府将越南电力集团的电价固定在每千瓦时5-6美分。此举引发了两方面的问题。首先，与火力发电的生产成本相比，政府对电力的定价偏低。换言之，越南电力集团在火电厂增加和输送每千瓦时电力的成本高于其所能收取的费用。其次，历史悠久的低成本水电站生产的水电在可用时对越南电力集团具有盈利效应。因此，越南电力集团不仅强烈倾向于投资水电，且仅在水电供应充足时才购买。投资者不愿意投资联合循环燃气或燃煤发电厂，因为他们预计无法全年向越南电力集团出售电力。越南大部分家庭与企业需承受电力短缺所带来的滚动停电之苦，另有一部分家庭与企业则依赖小型柴油发电机，其成本可能高达每千瓦时30美分。简而言之，当前的停电状况源于越南电力集团过度依赖水力发电，尽管水力发电相对便宜，但并不可靠。核能发电项目正在筹备之中。然而，受限于核能项目投资巨大、建设周期长，中短期内确保可靠电力供应的基本途径仍是有效结合火力发电与水力发电。
若越南电力集团能签订充足的电力合同，当前首要任务即为将电价提升至合理水平（至少需提高50%）。相较于简单地将所有电价提升至新电力的边际成本，政府更应考虑实施多种过渡策略，为越南电力集团提供一条政治上可行的道路，实现可靠且充足的电力供应。为此，政府于2009年3月决定将当年平均零售电价上调至每千瓦时948.5越南盾（约5.4美分，译注：2022年，零售电价为约8.3美分），较2008年水平提高了8.92%。尽管价格涨幅低于越南电力集团所提出的16%，但在经济困境中获批准，显示出政府致力于推动电力行业实现财政可持续发展的决心。政府还积极计划在2010-2012年期间逐步将市场机制引入电力行业。倘若电能价格能够上升至体现生产与分配实际成本的水平，并且至少在发电环节引入竞争性市场，那么，私营部门将真正具备参与发电的机会，进而实现电力资源的高效整合。政府还需允许企业在不受监管前提下，直接与国内独立发电商生产商（如协福）签订合同。鉴于电力供应可靠且质量高，许多工厂和新城区愿意支付高于越南电力集团现行收费的价格。允许工业区和新城镇选择越南电力集团或国内独立发电商，不会使情况恶化，且能吸引更多国内独立发电商投资热能项目。越南亟待从根本上重新审视其基础设施，尤其是交通和电力部门的发展战略。实际上，过去12年中的大量投资并未使越南的基础设施资产成为竞争优势的源泉。因此，投资协调、项目选取及管理方面的效率成为关注重点。在交通运输领域，诸多大型铁路、海港和机场项目的规划并未充分考虑快速发展的工业集群。错误的项目建设亟待终止，以便为一些关键项目提供资金，缓解当前迅速发展地区面临的严重运输瓶颈。私营部门参与交通发展将有助于确定并实施最可行的项目。然而，私人投资者的潜力仅在投资回报源自项目自身现金流，而非政府以土地形式提供的补贴时得以充分发挥。电力领域方面，需摒弃过度依赖水电的投资模式。若继续将水力发电作为最大单一发电来源，火力发电站或将因雨季与旱季电力输出比例不均而大量闲置。越南需确定水力与火力发电能力的恰当组合，以可靠满足国家需求。此外，电价需适当提高，使越南电力集团或未来单一买家能通过竞标方式承担新的发电能力。最后，2004年《电力法》中提出的能源部门自由化路线图亟待落实。唯有如此，越南方能成功吸引大量投资，促进必要竞争及私营部门参与，以满足长期能源需求，进而满足国家发展需求。*文章原载Harvard Policy Dialogue Papers，限于篇幅，文章有所删节。
越南富布莱特大学公共政策和管理学院讲师，哈佛大学肯尼迪学院的民主治理和创新中心高级研究员
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