第一部分 报告背景及数据来源
十八届三中全会以来，中央大力推行政府与社会资本合作的投融资模式（即PPP模式）。对于政府而言，这是行政治理能力的一次体制性变革；对于企业而言，这是拉开又一轮商业机会的帷幕。但PPP是一个复杂的管理体系工程，法律风险防范必不可少，为此，江苏亿诚律师事务所依托在不动产和建设工程领域深厚的理论基础和丰富的实践经验，积极开展研究，发现问题，解决问题。
BOT属于PPP的一种运作模式，2015年6月1日起实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》就规定基础设施和公用事业特许经营可以采取“在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府”的方式，这进一步明确了BOT在PPP中的典型意义。而且在过去二十多年里，BOT是我国PPP模式中应用数量最多、范围最广的一种模式。
为了从实证角度对PPP项目的法律问题进行探析，亿诚律师以涉BOT的诉讼案件为蓝本开展大数据分析，希望借此发现相关的风险规律，探明司法机关对以BOT为代表的PPP相关问题的态度和意见，以期帮助PPP项目的相关投资方或潜在投资方、政府方、其他主体及时抓住风险防范要点、准确把握问题走向、合理制定纠纷解决策略。
本报告所有数据均来源于“中国裁判文书网”，裁判时间为2014年1月1日至2015年4月30日，以“BOT”为关键词搜索出98条记录，以“特许经营”为关键词搜索出2472条记录，经过标题关联筛选后，以文书上可以直接反映争议与BOT项目存在关联为原则，进行内容关联筛选及重复案件排除，共提取全国各级法院2014年至今涉BOT案件共计76件。
第二部分 BOT纠纷案件数据及裁判特点
我们将76个案件的裁判文书逐一按起诉方与被诉方身份、程序类型、案由、案件起因、涉BOT项目类型、争议发生所在的项目阶段、裁判性质、裁判结果等信息进行了归类和数据统计。
一、案件类型的总体特点
1、案件类型丰富。
列入统计范围的BOT案件共涉及近三十个案由，可分为十多个门类，类型多样，涵盖的范围从BOT合同本身，到开展BOT项目所必经的工程建设和融资，再到项目管理、经营所发生的各类买卖、承揽、人事、侵权、行政纠纷等各项活动，甚至还有知识产权，以及项目运作和退出所涉及的股权转让。可见，由于BOT本身既是一个开发项目，项目的运作又必然以企业经营的方式呈现，因此所涵盖的法律关系复杂多样，涉及到项目开发和企业经营所需的方方面面。
2、因工程建设引发的案件数量最大。
BOT的最终目的是实现基础设施或市政公用项目的供给，因此工程建设是其中关键一环，甚至在项目管理上，将建设期作为一个独立的阶段来组织管理，其中包含的各类法律关系和事务内容众多且复杂。同时，我国当前的建筑市场不规范，挂靠、转包、违法发包等问题严重。因此，项目建设较为容易发生纠纷。
3、因BOT合同本身引发的案件较多。
BOT合同是项目运转的轴心，从某种角度说，BOT项目就是对BOT合同的洽商、订立、履行。BOT合同涵盖的事项重大，而且往往关系到项目能否继续实施、如何实施等根本性问题，条文一般较为复杂，且贯穿整个项目过程，涉及的问题点较多，因此也容易引发纠纷。
4、因项目融资引发的案件数量不多。
BOT属于资本密集型事业，本身最重要的功能也是帮助政府方实现基础设施或市政公用项目的融资。对于投资方而言，融资也是其最重要以及花费精力最多的工作之一。但是，从统计情况看，因融资发生的纠纷（包括借贷类纠纷及其他融资纠纷）并不多，而且大部分案件争议的标的金额都不算高，这与BOT项目往往伴随着巨额的资金投入和资金流动形成了鲜明的反差。这种现象的出现可能有以下原因。首先，较建筑市场而言，我国金融市场总体较为规范（民间金融市场除外），融资方和被融资方在风险管控上都较为严格；其次，BOT项目融资通常有政府性公司的担保、不动产担保、项目收费权担保以及政府的还款承诺，信用度较高，出现问题后协调解决的可能性较大；再次，多数BOT项目具有垄断效应，还款来源较为稳定；最后，BOT项目还款期限通常较长，因此在短时间内不易引发纠纷。
二、案件所涉主体方的特点
1、投资方涉及的案件最多，并且与施工方一起成为启动案件最多的主体类型。
投资方是BOT项目的中心主体，大部分事务都要由其或以其名义开展的，因此容易成为众矢之的。另外，因为涉BOT案件中，工程建设类的较多，而此类案件大多是由施工方提起。
2、政府方涉及以及启动的案件最少，主要是BOT合同案件及融资担保或还款承诺案件。
统计的案件中，有一审、二审、再审审查、再审，但案件进入诉讼程序归根到底总是一审原告启动的。这样一个特点，原因在于，除了前期引资及BOT合同签订外，政府方的主要工作是协助、监督投资方开展各项工作，因此与各界直接建立法律关系较少。而且因为政府方具有行政权力的关系，在事务处理上有主动性，各方一般也不会轻易与政府方闹翻。
3、投资方分别与政府方、施工方、其他主体之间案件数量不相上下，而且第三方还会直接与政府方发生纠纷，表明因第三方引发纠纷的可能性较大。
BOT的全过程时间跨度大，涉及的事务和主体众多、法律关系复杂，且很多BOT项目没有全过程的管理意识，主抓投资方和政府方之间的风险防范和矛盾解决，对与第三方的关系重视不足。
三、案件处理结果的特点
投资方败诉率非常高，政府方败诉率也较高，第三方的胜诉率高。这反映出投资方和政府方的风险管理意识和管理能力均明显不足。
四、案件所涉的项目类型特点
从绝对数量上看，市政、环保、交通这三大类发生的案件最多，但不能就此得出这三类项目的风险较大，因为现实中应用BOT的也是以这三个领域最多。所以，从总体来看，案件所涉项目类型的分布与我国应用BOT的领域分布基本吻合，说明不管哪种BOT项目，发生风险的可能性相差不大，不能直接以投资领域、投资规模来判断项目风险。
五、BOT类合同案件的特点
1、由合同效力认定、合同解除或特许权收回、收费调整、收益分成这四类问题引起，其中前两种占绝对多数，另外，有部分合同效力认定纠纷由第三方提起。反映出BOT合同的风险点较为集中。
2、与投资方及其他主体相比，政府方在这类案件的胜诉率明显更高。
3、司法机关对BOT合同的性质认识分歧较大。BOT合同性质在理论上一直有民事合同与行政合同的争议，这种争议也直观地反映在司法裁判中。
六、项目融资类案件的特点
1、与项目的巨额投资相比，案件标的额普遍不高。
多数BOT项目起步投资额都在数千万元以上，甚至数十亿元的项目也不鲜见。但从此次统计看，项目融资类案件的金额普遍不高，除有一个亿元案件外，其他案件的标的额全部为几十万或几百万。
2、大多由民间融资渠道引发，金融融资渠道引发的较少。
此类案件大多数所涉融资都是通过民间借贷、企业间借贷、权益类投资等民间融资渠道进行。由于多数BOT项目的主要融资来源于正式的金融渠道，少量来自于民间里且较为分散的投资人，这正好解释了为何此类案件的标的额普遍不高。
3、投资方基本败诉。
除了一个权益类的融资纠纷外，投资方无一例外败诉。
第三部分 BOT纠纷裁判意见整理与分析
一、关于BOT合同的性质
如前所述，司法机关对BOT合同究竟是民事合同还是行政合同的认识分歧很大。最高人民法院甚至在同一个月内判决的不同案件的意见都不一样。各司法机关有代表性的裁判意见如下：
支持BOT合同为民事合同的意见:
（1）最高人民法院“在北京北方电联电力工程有限责任公司与乌鲁木齐市交通运输局其他合同纠纷二审案”（（2014）民二终字第40号）中认为：
审理法院认为本案涉BOT合同履行过程中，交织着相关行政主体的具体行政行为，而两种性质不同的法律关系中，双方主体重叠，在民事合同关系中的双方当事人，是相关行政法律关系中的行政主体和行政相对人。但该协议与其履行过程中所涉及的行政审批、管理事项等行政行为，依据不同的法律规范，这些行政行为虽影响双方合作，但不能因此否认双方民事合同关系的存在及独立性。
（2）重庆市高级人民法院在“兴平市住房和城乡建设局与重庆玉祥实业（集团）有限公司确认合同效力纠纷再审审查案”（（2014）渝高法民申字第00029号）中认为：
对颁发特许经营许可证的行为同签订特许经营合同的行为应区分看待。政府采取招商、招标并签订合同书的方式将当地的某项公共资源经营权转让给涉案企业，双方签订的合同书在签订过程、签订主体、当事人权利义务、违约责任、争议解决等方面均具有显著的民事行为特征。
支持BOT合同为行政合同的意见:
最高人民法院在“和田市人民政府与和田市天瑞然气有限责任公司、新疆兴源建设集团有限公司其他合同纠纷二审案”（（2014）民二终字第12号）中认为：
政府作为一方当事人根据其行政机关公权力所签订，体现了其依据有关市政公用事业管理法规，对公共资源的利用实施特许经营，行使行政职权。虽然被特许企业的目的在于获取一定经济利益，但BOT合同本身是要对公共资源进行开发利用，建设并提供公共产品和服务，从而满足公众利益的需要，体现出政府实施行政管理的公益性目的。另外，BOT合同内容虽然存在对双方权利义务的约定，在一定程度上体现了双方协商一致的特点，但其中关于特许经营权的授予、经营内容、范围和期限的限定、价格收费标准的确定、设施权属与处置、政府对工程的监管等内容，均体现了政府在合同签订中的特殊地位。本案所涉特许经营权的授予虽属于行政许可行为，但在《市政公用事业特许经营管理办法》已明确市政公用事业市场化方向，允许并鼓励通过签订合同的形式推进基础设施的建设以及提供服务的情况下，亦不宜因行政许可系因合同方式取得而否定其行政性质。
二、关于BOT合同或特许经营授权的效力及处理
1、未经招标所授予的特许经营权及所签订的合同无效。
各地法院对此意见较为一致，具体可参见湖北省荆门市中级人民法院“自贡市华燃天然气有限责任公司诉荆门市人民政府行政复议纠纷案”一审行政判决书（（2014）鄂荆门行初字第00009号）、四川省凉山彝族自治州中级人民法院“会理县政府诉东北军辉路桥公司确认合同无效纠纷案”一审民事判决书（（2014）川凉中民初字第7号）、河南省郑州市惠济区人民法院关于河南金州绿色能源科技有限公司与新郑市人民政府的一审行政裁定书（（2014）惠行初字第39号）
2、撤销未经招标所授予的特许经营权可能会对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
广西百色市中级人民法院在“田阳新山新能燃气有限责任公司与田阳县人民政府撤销具体行政行为纠纷二审案”（（2014）百中行初字第1号）中认为：
广西绝大部分县（区）都是通过招标方式以政府授权形式取得管道燃气特许经营权，如果认定在当时特定的投资环境下没有通过招投标方式取得燃气特许经营权违法，那么广西绝大部分县（区）内已取得的燃气特许经营权均是违法的，广西管道燃气市场面临全部推倒重来重大风险。所以，政府在授予涉案企业管道燃气特许经营权时未进行招投标，程序上存在瑕疵，但是根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款规定，'撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销'。如果本案撤销涉案《管道燃气特许经营协议》，会对当地人民群众的公共利益造成重大损害，因此不予撤销。
不具备某类特许经营项目的基本准入条件的主体，与授权该类项目的具体行政行为无法律上的利害关系，无权对授权提出异议。
浙江温州市中院在“温州市万泉环保废油回收治理有限公司与温州市住房和城乡建设委员会行政合同纠纷二审案”（（2014）浙温行终字第306号）中认为：
《城市生活垃圾管理办法》已规定从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理的企业需经许可后方可从事上述经营活动，并明确了必须具备的条件。但对城市垃圾处理特许经营提出异议的公司在被诉协议签订时的注册资本仍仅为50万元，并不符合上述办法有关从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务企业注册资本的规定，同时也未有证据证明其已符合上述办法规定的其他条件。在此情况下，被诉协议并不会损害该公司的公平竞争权等合法权益，与被诉特许经营协议没有法律上利害关系，因此无权提出异议。
三、关于BOT合同的解除或特许经营权的收回
虽然没有到合同约定的履约截止期限，但投资方的实际行为状态决定了在协议约定期限内不能完成应履行的义务，政府方可以提前收回特许经营权。
辽宁省朝阳市中级人民法院在“辽宁金润天然气有限公司与建平县人民政府收回工业燃气特许经营权案件”（（2014）朝行终字第00006号）中作出上述裁判意见。
四、关于将项目附属有关权利向第三方转让或许可的效力
1、项目运营期间，政府方对项目所在土地的转让行为本身不损害经营者的利益。如发生转让后出现其他损害行为的，经营者可另行寻求救济。
湖南省岳阳市中级人民法院在“何世明、万国庆与岳阳市国有资产经营有限责任公司、岳阳市天欣实业有限公司建设用地使用权纠纷案”（（2013）岳中民一初字第34号）中作出上述司法裁判意见。
2、投资人将基于主特许经营权所产生的附属特许经营权授予第三方后，投资人发生变化的，第三方丧失附属特许经营权。
上海市第二中级人民法院在“上海鹏新广告有限公司与上海城投高速公路投资发展有限公司租赁合同纠纷案”二审（（2014）沪二中民四（商）终字第271号）中认为：
广告公司曾拥有的广告经营权系基于其与原特许经营人签订的《广告阵地租赁合同》，而这原特许经营人向广告公司授权的来源是BOT协议。所以，原特许经营人与上海市城建委提前终止BOT协议后，原特许经营人已失去包括项目路段公路收费权、广告经营权、服务设施经营权及其他政府批准的经营权，故广告公司所获得的广告经营权已失去合法基础。
五、关于其他问题的重要司法裁判意见
1、政府方对特许经营人借款所出具的还款承诺属于行政承诺行为，不属于民事保证，因其发生的争议不适用民事程序。
浙江湖州市吴兴区人民法院在“湖州红卫实业有限公司与湖州南浔和孚污水处理有限公司、湖州市南浔区和孚镇人民政府借款合同纠纷案”（（2014）湖吴康商初字第525号）中作出上述裁判意见。
2、虽然没有直接的特许经营授权，但如果经营项目与本应特许经营的项目相同，且在某一区域内具有独占地位，同时向自身以外的其他人提供经营产品或服务的，那么事实上具有特许经营者的地位。
云南省高级人民法院在“云南省昆明市工商行政管理局与被申诉人云南润华水业有限公司（以下简称润华水业公司）行政处罚案”（（2014）云高行再终字第1号）再审中认为：
润华水业公司虽然是当地某国企为运营自建供水管网的公司，但是否是公用企业，不仅仅应该考虑其供水管网是否是自建管网，还应重点考虑如下因素：第一，润华水业公司的经营范围主要为自来水供应，而自来水供应不仅包括工业用水，还包括居民用水。自来水的供应牵涉国计民生的公共事业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众的生活，润华水业公司作为该国企所在片区的供水企业承担了部分市政公共服务的职能，其供水具有公益性；第二，市政管网没有覆盖润华水业公司供水的片区，润华水业公司在该片区具有独占地位，公众对供水没有选择的可能性，其供水具有垄断性；第三，润华水业公司供水对象除该国企系统内部的单位及居民外，还向系统外的单位及居民供水，其供水范围的扩大，使其与自建设施供水有本质区别。综上，润华水业公司事实上具有公用企业公益性及垄断性的特征，属于公用企业范畴。
第四部分 对PPP项目风险防范的启示
对全国法院2014-2015年涉BOT纠纷案件的统计分析，给了我们对PPP风险防范许多重要的启示：
一、合作投资方之间的风险防范
1、合作投资方之间要划分好内部责任，并确保责任可以得到有效追究。与境外公司合作时，应要求合作方提供境内公司或人员作为担保。
代表案例：（2014）赣民一终字第108号
罗某与四川鑫盛豪建设有限公司合作纠纷案
2010年10月，英国新亚公司与鑫盛豪公司签订合作协议，约定双方就投资粱黔高速公路BOT项目展开合作，在鑫盛豪公司要求下，英国新亚公司提供境内人员罗某作为担保人。鑫盛豪公司按约向英国新亚公司支付了投资款。后因故未能实际展开该BOT项目，但因英国新亚公司在境内没有资产，所以鑫盛豪公司要求担保人罗某承担退还投资款的责任。最后法院支持了鑫盛豪公司的诉讼请求。
2、合作投资方要约定清楚履行合作协议行为的认定标准。
代表案例：（2014）一中民再终字第05348号
海南光信科技有限公司与北京亿通光信科技有限公司合作合同纠纷案
海南光信公司与北京亿通公司作为投资方，与乌海市公安局交通警察支队（以下简称乌海交通支队）签订《合作协议》，共同合作建设乌海交通支队数字化交通道路卡口系统、闯红灯违章处罚系统和重要地点与交通道路数字化远程视频监控系统。后北京亿通公司以海南光信公司不向其分配收益为由提起诉讼，而海南光信公司则以北京亿通公司未履行过《合作协议》为由拒绝支付。本案的关键争议点之一在于，北京亿通公司受海南光信公司委托代购货物的行为能否视为是在履行《合作协议》。对此，光信公司认为不属于，但一二审法院均认为属于。
3、隐名投资方要防范项目被转移的风险；显名投资方如需客观原因要转移项目，应做好有关风险管理工作，以免陷入被动。
代表案例：（2013）呼民终字第794号
呼伦贝尔鹏程燃气有限公司与扎兰屯市东旭液化气有限责任公司合同纠纷案
鹏程燃气公司与东旭液化气公司签订协议，约定各自投入50%的资金，合作建设扎兰屯市范围内的部分燃气管道工程，而且以鹏程燃气公司名义对外开展相关工作。同时约定，鹏程燃气公司负责整体工程液化气管道输送安装业务，东旭液化气公司出资协同甲方承建管道输送工程，但鹏程燃气公司必须使用东旭液化气公司的液化气。后来，鹏程燃气公司与内蒙古晟丰能源科技发展有限公司（以下简称晟丰公司）签订合作协议，约定鹏程燃气公司将建成的管道天然气的供气经营管理权全部交给晟丰公司，由晟丰公司对建成的管道天然气供气设施进行改造，晟丰公司承担改造费用。而且，最终由晟丰公司与当地政府签署了管道燃气的特许经营合同。因此，东旭液化气公司以鹏程燃气公司未经其同意转让项目为由，诉至法院，要求鹏程燃气公司按合作协议承担责任。最后两审法院均支持了东旭液化气公司的诉求。
4、水电费
二、投资方与政府之间的风险防范
1、投资方应当具备或成立具备特许经营项目基本准入条件的主体，再与政府进行进一步合作。
代表案例：（2014）浙温行终字第306号
温州市万泉环保废油回收治理有限公司与温州市住房和城乡建设委员会城建行政合同案
万泉公司前期参与了温州市废油回收处理工程的部分工作，温州市环境保护局和温州市城市管理行政执法局于2005年联合发布通知上也许可其从事废油回收处理。但之后负责废油回收处理工程的温州市住建委未经公开招投标程序与中科公司签订特许经营协议，因此万泉公司起诉要求认定该协议无效。法院审理后认为，温州市住建委与第三人签订《特许经营协议》时，万泉公司的注册资本仅为50万元，并不符合法律关于从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务企业注册资本的规定；且万泉公司未能证明其已符合上述法律对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务的企业应当具备的有关设施、设备和技术方案等其他条件。故该《特许经营协议》的签订并不会损害万泉公司的合法权益，万泉公司与被诉具体行政行为没有法律上利害关系，裁定驳回万泉公司起诉。
2、注意PPP项目是否属于强制招标项目，避免因未招标而导致PPP协议无效。
代表案例：（2014）鄂荆门行初字第00009号
自贡市华燃天然气有限责任公司与荆门市人民政府不服行政复议纠纷案
2014年3月，京山县城市管理局与华燃天然气公司签订《框架协议书》，约定华燃天然气公司在京山县辖区内部分乡镇投资、建设和经营管道天然气，同时约定待天然气主管管道铺设到特定区域后，再签署特定的管道燃气特许经营协议，在框架协议地域范围内，由华燃天然气公司独家经营管道天然气业务。第三人京山华润燃气有限公司对该《框架协议书》不服，于2014年7月向荆门市人民政府申请行政复议，请求确认该《框架协议书》无效。荆门市人民政府2014年9月行政复议决定书，认定《框架协议书》未经招投标程序因而无效。华燃天然气公司诉至法院后，法院认为《框架协议书》虽然在形式上是一份招商引资的框架协议，但双方约定的权利义务及违约责任具体明确，内容完整，具有可执行性，该框架协议书实质上是一份特许经营协议。该特许经营未经过招标投标程序，因而无效。
3、对于价格调整以及调整后的收入分配要进行约定，且要约定得具体明确。
代表案例：（2015）浙温商终字第247号
乐清市雁荡山卧龙谷风景旅游服务部与温州市雁荡山风景旅游管理委员会合同纠纷案
1994年1月，卧龙谷服务部与雁荡山管委会的前身签订《协议书》，约定由卧龙谷服务部在卧龙谷进行开发经营，经营期限为20年。2001年4月，双方又达成一份《补充协议书》，约定从2001年5月1日开始，卧龙谷景点门票纳入灵岩景区大门票，灵岩景区实行一票制；将1994年双方达成的收入分成的条款修改成双方以8元票价的净收入进行5：5分成；如今后卧龙谷景点门票调整，双方关于卧龙谷收入分成仍按5：5比例执行。2002年12月，灵岩景区门票价格由原来的25元调整为30元（含卧龙谷景点8元、飞渡表演3元）。2010年2月，灵岩景点门票又调整至40元。
2014年11月，卧龙谷服务部起诉称，根据《补充协议书》，当时灵岩景点总门票为每人次25元，其中卧龙谷占8元，按照5：5分成，雁荡山管委会应得25元中的4元，占总门票16%比例收成；该补充协议第四条规定：卧龙谷门票调成，仍按5：5分成。因此上述补充协议的签订，实际明确了两点：其一、2001年5月1日以后，卧龙谷服务部在灵岩景点的25元门票收入中享有16%的收成比例；其二、考虑已经取消了卧龙谷单独定价并独立销售门票资格，故今后灵岩景点门票的调价实际上包含了卧龙谷门票的调价，而调价后增加部分的门票收入按照补充协议书的约定卧龙谷服务部实际上仍应享有16%的比例分成。所以之后灵岩景点的门票的两次调整，卧龙谷服务部应享有对调整增加的门票收入的16%。
雁荡山管委会则认为，该《补充协议》并没有确定卧龙谷景点的票价在灵岩景区门票总价中所占的比例，更没有约定今后灵岩景区的门票价格发生调整时，卧龙谷服务部按灵岩景区门票总价的16%进行收益分成。灵岩景区多次票价调整所上涨的价格，是因为灵岩景区内除了卧龙谷之外在风景名胜资源的保护、管理和基础设施建设等方面所支出的成本费用增加所致，而且卧龙谷服务部没有提供卧龙谷景点经营成本增大的依据材料，因此龙谷服务部的诉讼请求不能成立。
最后法院支持了雁荡山管委会的主张。
4、特许经营范围要约定得足够清晰、明确，不存在争议。
代表案例：（2014）豫法民一终字第186号
商丘新奥燃气有限公司与商丘昆仑燃气有限公司侵权纠纷案
新奥公司2007年12月与商丘市市政局签订的《城市管道燃气特许经营协议》，该协议第3.3条约定，特许经营权行使地域范围为商丘市城市规划区域内。2012年10月，昆仑公司的前身与商丘睢阳区政府签订《投资建设天然气加气母站项目合同书》，该合同约定由昆仑公司的前身投资并经营该区范围内的部分管道燃气业务。2014年4月，新奥公司以昆仑公司在商丘市范围内铺设管道、销售管道燃气等行为损害其特许经营权为由，起诉昆仑公司。
经过两审法院的审理，法院认为，新奥公司所签订的《管道燃气经营协议》3.3条约定特许经营权地域范围为“商丘市城市规划区内”，该约定对于新奥公司特许经营区域范围的面积及四至界定并不明确。由于双方当事人对于该协议授予新奥公司特许经营的区域范围产生争议，且商丘市城市管理局、商丘市城乡规划局以及商丘市政府法制办公室对协议约定新奥公司特许经营的区域范围也存在不同意见；依据当事人提交的现有证据不能明确界定新奥公司特许经营的区域范围。而关于特许经营区域范围的界定或确认问题，属于政府的行政职权范围，不属于民事案件审理的范围。故最终驳回新奥公司起诉。
三、其他风险防范
受让已投入运营的PPP项目前，应对项目作充分的尽职调查，了解项目是否存在瑕疵，避免承受前任经营者遗留的风险。
代表案例：（2015）遵县法环行非诉字第6号
遵义钛业股份有限公司与遵义市环境保护局行政处罚执行案
某酸水处理站于2007年至2013年9月24日期间以BOT模式委托上海达源环境科技工程有限公司（以下简称'达源公司'）运营。达源公司运营后期，污水处理设备损坏，污水处理设施处理能力严重下降。2013年9月遵义钛业股份有限公司接管运营该酸水处理站后，由于未发现设备损坏且达源公司移交资料不完整，导致未经中和处理的酸水外排。遵义市环境保护局据此对遵义钛业股份有限公司进行行政处罚。
核校：焦文 路蔓
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