中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择(一）

中国工业化中期阶段的农业补贴制度与政策选择

 

程国强、朱满德，原文发表于《管理世界》2012年第1期

　　我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段，不断加大对农业的补贴支持是保持经济和社会持续健康发展的客观需要。本文在回顾我国农业补贴制度变迁与政策转型的基础上，系统分析了我国工业化中期阶段农业补贴的目标定位、重点领域与可供选择的政策工具，提出必须从我国基本国情出发，按照“量力而行、循序渐进；明确指向、突出重点；市场导向、遵循规则；协调配套、提高效能”原则，以保障国家粮食安全、增加农民收入为目标，以补贴重点产品、重点地区和关键环节为核心，以价格支持措施为基础、直接补贴措施为主体，建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、协调高效、受益直接的农业补贴制度。

　　一、我国农业补贴的制度变迁与政策转型

　　新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化建设提供原始资本积累；进入新世纪以来，制定实施一系列强农惠农政策，全面实现由农业剥夺政策向农业支持制度政策的转型，初步形成了新时期农业补贴的制度框架。

　　（一）工业化起步时期的农业负保护

　　20世纪50年代到90年代的近半个世纪中，尽管农业在国民经济中具有举足轻重的地位，但总体而言，国家实行优先发展重工业的工业化战略，基本政策取向是农业支持工业、农村支持城市。

　　新中国初期至改革开放前夕，主要采取如下措施：第一，对粮食等重要农产品实行统购统销制度。如要求农民按国家规定的收购品种、收购价格和收购计划分配数量将粮食交售给国家，对城市居民和农村缺粮人口实行计划供应等。通过统购统销向工业部门和城市居民低价供应粮食，支持工业化建设。第二，对农业征税成为国家财政收入及工业化建设资金的重要来源。1950年全国农业各税收入19.1亿元，占总税收的39%；此后每年维持在30亿元左右，至1978年累计提供税收达821亿元。第三，对农资实施低价销售和亏损补贴。期间，农资销售价格不断降低，如化肥出厂价格降价总额达26亿元，农药销售价格降价总额达5.5亿元，农机产品降价幅度超过40%，农用柴油、薄膜也多次降价；逐步实施机耕定额亏损补贴、农资价格补贴，支持发展农业生产（宋洪远，2000）。尽管政府财政用于农业的支出从1950年2.7亿元增加到1978年150.7亿元，但这20多年间政府财政用于农业的支出总额仅有1577亿元（朱满德、程国强，2011a）。

　　1978年，我国实施以市场化为取向的农村改革，农业补贴有了新的变化：一是通过提高粮食收购价格调动农民的生产积极性。国家先后提高粮食统购价格和超购加价幅度、调整粮食统购为合同定购、调减合同定购数量、逐年提高合同定购价格，并将合同定购与平价化肥、柴油和预购资金挂钩。与1985年相比，1989年的籼稻、小麦、玉米合同定购价格分别提高了43.3%、14.2%、21.8%（程漱兰，1998）。二是财政用于农业的支出逐步增加。国家通过规定农业投入的比重和增幅、建立农业发展专项基金、扩大农业信贷支持等方式，增加农业基础设施建设的资金投入。国家财政用于农业基本建设的支出和支农支出分别从1985年37.7亿元、101亿元增加至1990年66.7亿元、221.8亿元。三是农业税收持续增长。农业各税从1978年28.4亿元增长到1990年87.9亿元，年均增长10%。

　　综合而言，工业化起步阶段，政府主要通过行政手段配置资源，直接或间接地从农业部门抽取资源，为工业化提供原始积累。据有关专家测算，1952-1990年间，我国农业部门为工业化建设提供净资金贡献达9530亿元。

　　（二）工业化快速发展时期的农业取予平衡政策

　　20世纪90年代，我国农业政策逐步由歧视剥夺向支持补贴转型过渡，对农业的取予渐趋平衡。主要包括：第一，推进粮食流通体制改革，实施粮食保护价制度。如1990年建立“收购余粮、稳定生产、丰歉调剂、稳定市场”的粮食专项储备制度，对粮食实行保护价收购；1993年采取保量放价政策并建立粮食风险基金；1997年实行按保护价敞开收购农民余粮政策。由于粮食连续丰收、市场粮价持续下降，国有粮食企业购销价格倒挂，加上企业经营不善，亏损挂账严重。为此，粮棉油价格补贴从1990年267.6亿元迅速增加至2000年758.7亿元，国家财政不堪重负。第二，增加财政支农资金，投向农业基础设施建设。1998年出台一系列向农业倾斜的支农惠农政策，当年增发的1000亿元国债中，35%用于农林水利和生态工程建设。1998-2004年，农业部门累计利用国债项目资金达2596亿元，占国债长期建设资金的30%。第三，农民负担日益加重。农业各税从1991年90.7亿元增加至2003年871.8亿元，年均增长20.8%。根据农业部统计，2000年农民缴纳的税费总额为1259.6亿元，人均承担141.4元，相当于1999年农民人均纯收入的6.5%。

　　尽管这一阶段国家仍然通过征收农业税费等方式汲取农业资源，但财政用于农业的转移支付也快速增加，农业取予趋于平衡。

　　（三）工业化中期阶段的农业政策全面转型

　　进入新世纪以来，中央做出了“两个趋向”的重要论断和“我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，实施了粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等强农惠农、补贴支持农业的政策措施。由此意味着我国农业政策的全面转型，其基本特征如下。

　　第一，价格支持成为补贴支持农业的基础性措施。2004年全面放开粮食购销市场和价格，为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对稻谷和小麦实施最低收购价政策，至今已多次启动稻谷最低收购价执行预案，小麦更是连续5年实施最低收购价收购。特别是，自2008年起连续提高粮食最低收购价水平，白小麦、红小麦、混合麦分别从2007年的每斤0.72元、0.69元、0.69元提高至2011年的0.95元、0.93元、0.93元，增长31.9%、34.8%、34.8%；早籼稻、中晚籼稻和粳稻分别从每斤0.70元、0.72元、0.75元提高到1.02元、1.07元、1.28元，增长45.7%、48.6%、70.7%。2008年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题，在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。近年对大豆和油菜籽的临时收储措施已建立常态化机制。

　　第二，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式。2002年，国家启动大豆良种补贴政策试点，目前补贴品种已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等，其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖。2004年，为加快农业机械化进程，建立农机具购置补贴，对农民购置先进适用的农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加大补贴力度。同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直接补贴。为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响，2006年中央出台农资综合补贴政策。这四项针对农民的直接补贴措施，成为现阶段我国农业补贴政策的重要组成部分。

　　第三，农业补贴总额大幅提高。上述四项直接补贴，从2002年1亿元、2004年145.2亿元，快速增长到2009年1274.5亿元，2010年财政预算安排的补贴资金达1344.9亿元。2007年开始实施的农业保险保费补贴从21.5亿元增加到59.7亿元，2010年预算安排补贴资金103.2亿元（朱满德、程国强，2011a）。

　　第四，农民负担大幅减轻。为切实减轻农民负担，2000年中央启动农村税费改革试点；并自2004年起，逐步降低直至取消农业税、农业税附加、农业特产税（烟叶除外）和牧业税。2006年1月1日，《农业税条例》正式废除，标志着我国全面取消农业税。与农村税费改革前1999年相比，取消农业税每年可减轻农民负担达1250亿元，平均每个农民减负140元。

　　第五，对农业综合服务支持持续增加。为调动地方政府抓好粮油生产的积极性、鼓励粮油产业发展，中央对粮食生产大县、油料生产大县、生猪调出大县、奶牛养殖大县实行奖励措施；中央财政加大水利骨干工程、田间工程、良种繁育与技术推广体系、农技服务与农业病虫害防控、农业生态环境保护体系等建设的支持。

　　二、农业补贴制度设计的目标与重点

　　经过30多年的改革和发展，我国工业化、城市化进入快速发展阶段，人均GDP已超过4000美元。经济发展的国际经验表明，目前我国实行工业反哺农业、城市支持农村的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。从长期趋势看，随着国家财力的不断提升，农业补贴的能力不断增强，不断加大对农业的补贴支持力度，是今后我国工业化进程中的必然政策选择（程国强，2011）。

　　（一）目标取向

　　但是，我国还处于工业化中期阶段，仅大致相当于20世纪60年、70年代初的日本以及80年代末的韩国经济发展水平，而且农业现代化水平也与同时期发达国家存在较大差距。相对发达国家而言，目前我国农业补贴支持仍然较低。如2007-2009年，OECD国家的平均农业补贴率为22%，其中韩国达52%、日本47%、加拿大17%、欧盟23%，而我国只有9.1%。韩国、日本的农业支持总量相当于本国农业总产值的64%，美国为36%，欧盟、加拿大分别为32%和26%，我国却只有13%（表1）（朱满德、程国强，2011b）。显然，现阶段我国尚不能像美国、欧盟和日本等发达国家给农业以巨额补贴，更不具备全面、大规模补贴支持农业的能力。

　　因此，现阶段农业补贴制度设计，一方面，政策目标不宜过宽过泛，必须增强政策的针对性与指向性，明确界定政策的核心目标与综合目标，集中力量解决目前农业发展中的突出矛盾和关键问题；另一方面，注重顶层设计，构建统筹协调、功能互补的政策框架，避免不同目标彼此冲突、互不兼容，尽可能降低政策操作成本，最大限度提高政策效能。

　　基于此，我们认为，现阶段农业补贴政策的核心目标是保障粮食安全、确保主要农产品供给和促进农民增收，必须优先保障实施；综合目标则是确保食品安全、环境保护、农业竞争力、农业可持续发展、农业多功能等，须在实现核心目标的基础上，统筹兼顾。

　　之所以界定如上所述的核心目标，一方面，保障粮食安全，确保主要农产品基本供给，是我国农业现代化建设不可逾越的历史任务，是保持国民经济健康运行的战略需要。今后，耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束日益增强，种粮比较效益持续降低，调动农民生产积极性难度加大，促进粮食生产稳步发展、保障粮食供求平衡的任务更加艰巨。由于人口增长、消费结构升级、城镇化发展等，农产品消费需求呈刚性增长，保障粮食等主要农产品供求基本平衡越来越困难。对于我国当前所处发展阶段而言，粮食问题不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题、安全问题。必须始终立足国内粮食基本自给，才能应对复杂多变的国内外形势，保持国民经济平稳较快发展和社会和谐稳定（本书编写组，2008）。党的十七届三中全会指出，“粮食安全任何时候都不能放松，必须常抓不懈”、必须“把发展粮食生产放到现代农业建设的首位”。党的十七届五中全会进一步要求，“走中国特色农业现代化道路，必须把保障国家粮食安全作为首要目标”。因此，确保粮食等主要农产品基本供给（即“保供给”），依然是现阶段和今后相当长时期内我国农业政策的首要目标。

　　另一方面，农民增收困难，已经成为现阶段农业农村发展中最突出的问题。农民收入长期上不去，不仅影响到农民生活水平提高，而且影响到粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现（本书编写组，2008）。党的十七届五中全会提出“坚持扩大内需特别是消费需求的战略”、“建立扩大消费需求的长效机制”等。实施扩大内需特别是消费需求的战略，最大潜力在农村消费市场，关键在于提高农民收入水平、增强农民消费能力。因此，农民收入问题不仅是“三农”问题的核心，更是促进经济结构调整、转变经济发展方式的关键。“增加农民收入”（即“促增收”），是我国推进城乡一体化发展、转变经济发展方式的根本任务。

　　保供给，是保持经济平稳较快发展的基础。只有经济实现持续增长，工业化、城镇化才能顺利推进，才可能有效解决农民转移就业、促进农民工资性收入增长，才有可能增强国家的补贴能力，提高农业补贴水平、增加农民转移性收入。在今后相当长时期内，农业经营性收入仍是农民收入的重要渠道，在农产品价格逐步上涨的情况下，保供给也可促进农业经营性收入增长，是农民增收的重要途径。

　　促增收，是保供给的重要前提。只有农业经营收入的稳定增长，才可能保护和提高农民种粮务农积极性，确保实现“保供给”目标。与此同时，农民收入增长，尤其是非农就业收入增长使得农业收入比重下降，将促进农业劳动力流向非农部门、促进农村土地流转，形成集中规模化种植、商业化生产，进一步夯实保障国家粮食安全的物质基础。

　　综合而言，“保供给、促增收”目标二位一体，互为基础、互为前提，是现阶段我国农业补贴制度设计的出发点和落脚点，是农业补贴政策的核心目标。

　　（二）基本原则

　　按照“保供给、促增收”的政策目标，构建我国农业补贴的政策框架，应遵循以下原则。

　　第一，量力而行、循序渐进。我国是发展中农业大国，农业生产方式落后、农业投入不足、农业现代化水平低等问题将长期存在；农户数量大、经营规模小、农业比较效益低也难以在短期内改变。建立和完善农业补贴制度，必须从我国的基本国情出发，立足当前、着眼长远，量力而行、尽力而为、循序渐进，建立稳步增长的农业补贴投入机制，促进补贴政策的制度化、规范化和科学化。

　　第二，明确指向、突出重点。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，必须把握农业农村发展中的重点难点问题，围绕保障粮食安全、增加农民收入和发展现代农业的关键任务，注重提高政策措施的针对性和有效性，把有限的农业补贴政策资源集中使用到重点品种、重点地区和关键环节。

　　第三，市场导向、遵循规则。选择补贴政策措施，要以市场化导向，注重充分发挥市场机制在资源配置中的基础性调节作用，一般产品主要靠市场调节，重点产品应尽量减少市场干预和扭曲。要根据WTO规则和我国的承诺，确保补贴总量、支持结构和政策措施符合WTO规则要求。目前我国的“黄箱”补贴还有一定空间，应用好用足“黄箱”补贴措施。

　　第四，协调配套、提高效能。要注重整合支农政策，发挥价格支持与直接补贴相互配套的政策合力与综合效能；统筹利用信贷、保险等机制，通过分工组合、功能互补，发挥政策的组合效应和规模效益；要注重协调国内补贴支持与进口保护措施，提高政策实施的有效性。