全国人大常委会法制工作委员会办公室：
你委行政法室关于《大气污染防治法》第九十九条适用问题的征求意见函收悉。经研究，现函复如下：
按照来函要求，我部征求了部分地方环保部门意见，并邀请国务院法制办、工业和信息化部、国资委、北京市第一中级人民法院等部门和单位以及有关专家召开了专题研讨会。
一、关于责令停业、关闭的实施主体
江苏省人大法工委在来函中表达了两种理解：第一种理解是，责令停业、关闭的处罚决定由环保部门作出，环保部门在作出决定前报有批准权的政府批准；第二种理解是，责令停业、关闭的处罚决定由有批准权的政府直接作出。我们认为，这两种意见各有其合理性，亦各有利弊。
（一）两种理解的利弊分析
1.关于由环保部门作出责令停业、关闭的决定
由环保部门作出责令停业、关闭的决定，其优点是有利于充分发挥环保部门在环境执法中的自主性和独立性，同时，随着省以下环境监察执法垂直管理体制改革逐步到位，更好地破除地方保护主义。
其弊端在于：从执法实践看，由于责令停业、关闭涉及企业的断水（电、气、热）、机器设备拆除、员工安置、土地重新规划或利用，并可能涉及国有资产处置、涉外关系等综合性问题，地方环保部门普遍反映，以环保部门为主体去实施停业、关闭，存在现实上的困境，很多事项远远超出了环保部门的职责范围，将导致该条文不能切实有效实施。
此外，《行政复议法实施条例》规定，下级行政机关依法经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为行政复议的被申请人；而《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，实践中可能会出现企业对责令停业、关闭的决定不服，但行政复议的被申请人和行政诉讼的被告不一致的情形，不利于纠纷的解决。
2.关于由有批准权的政府作出责令停业、关闭决定
由有批准权的政府作出停业、关闭决定，其优点在于政府可以要求相关职能部门在各自职责范围内采取企业停业、关闭的各项有效措施，保证停业、关闭的决定能够得到切实有效落实，同时可以使行政复议、行政诉讼的被告主体保持一致，简单明了。其弊端在于，由政府直接作出处罚决定，将面临一些具体程序上的困难，比如告知、听证以及执行等。
（二）解释应当遵循的几个基本原则
考虑到上述两种解释各有利弊，建议在作出解释时，遵循以下基本原则：
一是符合立法原意。我们认为，在立法过程中，之所以采用“报经有批准权的人民政府批准”的表述，就是希望将责令停业、关闭的权限交由政府行使。
二是具有现实可操作性。将责令停业、关闭的实施主体解释为环保部门，难以保证必要的法律实施效果。实践中，地方环保部门将会因为顾忌企业停业、关闭可能带来的员工安置、社会稳定等因素，以及行政诉讼的压力，放弃作出责令停业、关闭的决定。
三是有利于环境监管执法。将责令停业、关闭的实施主体解释为“有批准权的人民政府”，更有利于地方政府落实环境保护责任，有利于加强环境监管执法的实际效果。
四是尊重地方的实际做法。目前，多数地方采用了由政府作出责令停业、关闭决定的做法。从地方立法来看，如四川省委办公厅、四川省政府办公厅2016年印发的《四川省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》，明确规定“责令停业、关闭”的决定由有批准权的政府直接作出。
（三）我们的倾向性意见
我们建议，将责令停业、关闭的实施主体解释为“有批准权的人民政府”。
二、关于“有批准权的人民政府”如何确定
江苏省人大法工委再来函中表达了两种理解：第一种理解是，“有批准权的人民政府”应当按照属地原则确定，即具有行政处罚权的环保部门所属的同级政府；第二种理解是，不能完全按照属地原则确定，还应当考虑企业归属和投资来源，不需经政府或者其授权的部门批准设立的企业，则按属地原则确定；如对国有企业、外资企业等需经政府或者其授权的部门批准设立的企业事业单位，批准设立的政府或者其授权的部门所属同级政府为“有批准权的人民政府”。我们倾向于第二种理解，理由如下：
一是从法条的文意理解看，“有批准权的人民政府”，是指对企业停业、关闭有决定权的政府，而不是对环保部门提出的停业、关闭报批申请有批准权的政府，，因此，不能按照属地原则，简单解释为环保部门的同级政府。
二是从相关立法看，现行其他法律法规，对一些特殊企业的设立、解散等规定了行政上的批准程序。比如：
《企业国有资产法》第三十四条规定：“重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。”
《外资企业法》第六条规定“设立外资企业的申请，由国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的机关审查批准。”
《中外合作经营企业法》第五条规定：“申请设立合作企业，应当将中外合作者签订的协议、合同、章程等文件报国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的部门和地方政府（以下简称审查批准机关）审查批准。”
因此，对“有批准权的人民政府”所作的解释，应当充分考虑国有企业、外资企业、中外合作经营企业等需要由某一级政府或者其授权的部门批准设立的企业类型，以保持相关法律之间的衔接。
三是从操作实践看，对国有企业、外资企业等需要经政府或者其授权的部门批准设立的企业，由下级政府作出责令停业、关闭的决定，将给下级政府造成执法困难，处罚决定也难以落实到位。
综上，我们认为，从当前立法和执法实践来看，环保领域的执法重心已经下移为市、县环保部门，以属地执法为主。因此，一般情况下，“有批准权的人民政府”可以解释为作出限制生产、停产整治决定的环保部门所属的同级政府；涉及国有企业、外资企业等需要经政府或其授权的部门批准设立的企业，责令停业、关闭的决定，应由对上述企业的设立、解散等有决定权的政府，或者有决定权的政府部门所属的同级政府作出。同时，我们认为，“有批准权的人民政府”，不应与审批建设项目环境影响评价文件的环保部门、建设项目投资审批、核准部门以及企业工商注册登记部门挂钩。
以上意见，供参考。
环境保护部办公厅
2016年12月24日
——相关法律法规和政策依据——
《环境保护法》
第六十条 企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
《环境噪声污染防治法》
第四十八条 违反本法第十四条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由县级以上生态环境主管部门责令限期改正，并对单位和个人处以罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
《水污染防治法》
第八十五条 有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担:
（一）向水体排放油类、酸液、碱液的；
（二）向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下的；
（三）在水体清洗装贮过油类、有毒污染物的车辆或者容器的；
（四）向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的；
（五）向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性、中放射性物质的废水的；
（六）违反国家有关规定或者标准，向水体排放含低放射性物质的废水、热废水或者含病原体的污水的；
（七）未采取防渗漏等措施，或者未建设地下水水质监测井进行监测的；
（八）加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的；
（九）未按照规定采取防护性措施，或者利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的。
有前款第三项、第四项、第六项、第七项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款。有前款第一项、第二项、第五项、第九项行为之一的，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
第九十一条第一款 有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭:
（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；
（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；
（三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。
第九十四条 企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，除依法承担赔偿责任外，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款，责令限期采取治理措施，消除污染；未按照要求采取治理措施或者不具备治理能力的，由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款；有《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定的违法排放水污染物等行为之一，尚不构成犯罪的，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下的拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下的拘留。
对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。
造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门进行处罚；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构进行处罚。
《大气污染防治法》
第九十九条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；
（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；
（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。
第一百零一条 违反本法规定，生产、进口、销售或者使用国家综合性产业政策目录中禁止的设备和产品，采用国家综合性产业政策目录中禁止的工艺，或者将淘汰的设备和产品转让给他人使用的，由县级以上人民政府经济综合主管部门、海关按照职责责令改正，没收违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。进口行为构成走私的，由海关依法予以处罚。
第一百零二条第一款 违反本法规定，煤矿未按照规定建设配套煤炭洗选设施的，由县级以上人民政府能源主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
《海洋环境保护法》
第七十三条 违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令停止违法行为、限期改正或者责令采取限制生产、停产整治等措施，并处以罚款；拒不改正的，依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起，按照原罚款数额按日连续处罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭:
（一）向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的；
（二）不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准、总量控制指标排放污染物的；
（三）未取得海洋倾倒许可证，向海洋倾倒废弃物的；
（四）因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。
有前款第（一）、（三）项行为之一的，处三万元以上二十万元以下的罚款；有前款第（二）、（四）项行为之一的，处二万元以上十万元以下的罚款。
《建设项目环境保护管理条例》
第二十三条第一款 违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
《畜禽规模养殖污染防治条例》
第三十七条 违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。
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