文︱栾居沪，聊城市劳动人事争议仲裁院
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摘要：近年来，因工伤保险缴费工资与实际工资收入不统一引发的工伤保险待遇争议逐年增加，今后，类似的与缴费工资为标准计发有关待遇的争议，如养老保险争议、生育保险待遇争议，还会因缴费工资与实际工资收入不统一引发更多的待遇争议。应当引起高度重视。
在社会保险中，享受社会保险待遇与本人工资（缴费工资）有关的险种有养老保险、工伤保险和生育保险，但因缴费工资引发的待遇争议却以工伤保险最为突出。这是因为不仅社会保险争议中工伤保险以本人工资（缴费工资）为基数计发的待遇项目最多，而且这种争议在工伤职工享受工伤保险待遇时会立刻显现且待遇悬殊，而养老保险和生育保险争议却不具备这样的特点。因此，因缴费工资引发的工伤保险待遇争议逐年增多就不足为奇了。
一、问题的提出
案例：张某为某化工机械厂职工，2013年5月张某在进行机械加工时受伤，经当地人社部门认定为工伤后，劳动能力鉴定委员会鉴定为四级伤残，2015年3月起享受伤残津贴。张某领取伤残津贴后发现，自己的伤残津贴与受伤前的工资收入相距甚远：2013年5月受伤前的工资收入为4200元，而自己现在领取的伤残津贴仅为1596.6元，差了2603.3元，于是请求该化工机械厂给予补偿工资和津贴的差额。遭机械厂拒绝后，张某向当地劳动人事争议仲裁委员会提出仲裁请求，请求该用人单位承担自己因工伤受到的待遇损失。仲裁委员会接到张某的仲裁请求后，及时进行了立案登记，并组织仲裁员进行了集体研究，最后，仲裁委员会对该案形成了三种不同的意见。第一种意见认为，这是一起因工伤待遇引发的劳动争议案件，符合《劳动争议调解仲裁法》第二条第四项有关“社会保险争议”的受案范围，应当受理并及时作出裁决。第二种意见认为，该案不应当受理，因为这是一起因缴纳工伤保险费引发的待遇争议，实属行政争议的范畴，应通过行政复议或行政诉讼解决。第三种意见认为，该案并不能简单地判断是否受理，应区分情况进行处理：首先，要根据案件判断该单位是否缴纳了工伤保险费，若没有缴纳，依据法律法规是否能够补缴；若缴纳了但没有足额缴纳，是否能够补缴；其次，判断争议的救济途径，若能够补缴，则属于行政争议，通过行政途径解决；若不能补缴，则属劳动争议，应当受理。三种意见相持不下，由此引发工伤保险待遇争议的三个问题：是否属于劳动争议范畴、该争议形成的原因和处理途径。
二、因缴费问题引发的待遇争议是否属于劳动争议的受案范围
按照《劳动争议调解仲裁法》第二条第四项的规定，因社会保险发生的争议属于劳动争议的范围，但该案却是因缴费工资的差异引起。一种观点认为，《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等都规定了社会保险争议属于劳动争议，应当通过仲裁、诉讼程序解决。另一种观点认为，《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等规定的社会保险争议不包含申报缴纳社会保险费争议，只有在单位未缴纳社保费、而经办机构又不能补缴时，个人要求单位赔偿损失的争议才能进入仲裁、诉讼程序。但笔者认为，因缴费问题引发的待遇争议不属于劳动争议，应从以下两个方面来认识：
（一）正确理解“社会保险争议”的内涵
从社会保险争议的类型看，社会保险争议分为行政争议和劳动争议。行政争议属于行政机关内部的事情，其争议通过行政复议或行政诉讼的途径解决；而劳动争议属于劳动者与用人单位之间的事情，其争议通过劳动仲裁或民事诉讼的途径解决。纵观法律、法规、规章对用人单位违反缴纳社会保险费的行为，其处理机关皆为人社部门或社会保险费征收机构。
《劳动法》第100条规定：“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳；逾期不缴的，可以加收滞纳金”；《社会保险法》第86条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”；《社会保险费征缴暂行条例》第23条规定：“缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处１０００元以上５０００元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处５０００元以上１００００元以下的罚款”；《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（人社部令第13号）第20条规定：“职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。用人单位未依法代扣代缴的，由社会保险费征收机构责令用人单位限期代缴，并自欠缴之日起向用人单位按日加收万分之五的滞纳金”。因此，用人单位未按时进行缴费申报或未足额缴纳社保费的行为，都被纳入人社部门或社会保险费征收机构的处理范围。2013年11月1日实施的《社会保险费申报缴纳管理规定》（人社部令第20号）第30条规定：“用人单位未按照规定向社会保险经办机构进行缴费申报或者未按照规定缴纳社会保险费的，社会保险行政部门应当依法查处。用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险经办机构按照社会保险法第八十六条的规定，责令其限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起按日加收0.5‰的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由社会保险行政部门处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款”；第31条的规定：“用人单位未按月将代扣代缴社会保险费明细情况告知职工本人，或者未按照规定通报、公布本单位全年社会保险费缴纳情况的，职工有权向社会保险行政部门举报、投诉”。这更进一步明确了用人单位未按时进行缴费申报或未足额缴纳社保费的，应由人社部门或社会保险行政部门处理，并且劳动者有权举报，但该规定没有赋予劳动者对此有选择处理的权利。
最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第一条规定：“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。”该规定也是将双方因申报缴纳社会保险费的争议排除在劳动争议处理之外，告知此种争议只能通过行政部门解决。由此可见，《社会保险法》第83条、《劳动争议调解仲裁法》第2条规定的“社会保险争议”是指用人单位未为劳动者申报缴纳社会保险费、经办机构又不能补缴，致使劳动者不能享受社保待遇而向单位主张社保赔偿的争议。
（二）劳动者因缴纳社会保险费权益受到侵害，其诉求应通过行政手段解决
《劳动合同法》第74条将用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况，纳入了人社部门监督检查范围。虽然该法第77条规定：“劳动者合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法申请仲裁、提起诉讼”，这给了劳动者选择处理的权利。但《劳动合同法实施条例》第36条规定：“违反劳动合同法和本条例的行为的投诉、举报，县级以上地方人民政府劳动行政部门依照《劳动保障监察条例》的规定处理。”第37条规定：“劳动者与用人单位因订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同发生争议的，依照《劳动争议调解仲裁法》的规定处理。”因此，该条例第36条、第37条对人社部门和仲裁机构处理涉及《劳动合同法》的违法行为进行了明确分工，再结合《劳动合同法》第74条、《劳动保障监察条例》第11条第7项、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》（劳动部令第25号）第16条的规定可以看出，申报缴纳社保费的争议没有纳入劳动争议处理范围，劳动者只能通过人社部门和社保费征收机构处理。还有观点认为，《劳动合同法》第17条第7项将社会保险规定为劳动合同的法定必备条款，用人单位不为劳动者申报缴纳社保费，劳动者可以以用人单位未全面履行劳动合同为由申请仲裁、提起诉讼。但从该法第81条“用人单位提供的劳动合同文本未载明本法规定的劳动合同必备条款或者用人单位未将劳动合同文本交付劳动者的，由劳动行政部门责令改正；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”的规定看出，如果劳动合同没有法定必备条款或者虽然有但未履行，也只是承担损失赔偿或者支付违约金，至于违法行为的纠正或追究，仍然是人社部门或社保费征收机构的职责。
因此，劳动者和用人单位因申报缴纳社保费发生的争议不是劳动争议，不能通过调解、仲裁、诉讼程序处理，只能通过劳动行政部门或社保费征收机构查处，然后再进行行政复议或诉讼程序。
三、工伤保险待遇差异形成的原因
对于工伤职工应该享受的以本人工资（缴费工资）为计发基数的工伤保险待遇，主要有三项：一次性伤残补助金、一至四级工伤职工的伤残津贴和因工死亡职工的供养亲属抚恤金。其中，一至四级工伤职工的伤残津贴和因工死亡职工的供养亲属抚恤金是长期待遇，除因工死亡职工的未成年供养亲属外均享受终生。近年来，因工伤保险缴费工资与实际工资收入不统一引发的待遇争议逐年增加，今后还会因养老保险缴费工资与实际工资收入不统一引发养老保险待遇争议，应当引起高度重视。
（一）计算口径影响工资总额
国家统计局《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令第1号）第四条规定：“工资总额由下列六个部分组成：（一）计时工资；（二）计件工资；（三）奖金；（四）津贴和补贴；（五）加班加点工工资；（六）特殊情况下的支付的工资。”人社部办公厅《关于企业工资总额管理有关口径问题的函》（人社厅函[2010]51号）规定，将企业发放给职工的住房补贴、交通补贴等收入纳入工资管理，有利于加强对企业工资分配的宏观调控，推进职工收入工资化、货币化、透明化。在国有企业工资总额管理工作中，应按照《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企[2009]242号）的规定，将按月按标准发放或支付给职工的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补贴以及节日补助、按月发放的午餐费补贴等统一纳入职工工资总额管理。财政部《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企[2009]242号）第一条规定，企业职工福利费是指企业为职工提供的除职工工资、奖金、津贴、纳入工资总额管理的补贴、职工教育经费、社会保险费和补充养老保险费（年金）、补充医疗保险费及住房公积金以外的福利待遇支出。从以上的规定可以看出，不论用人单位实行何种工资收入分配形式，只要是发放或支付给职工的工资性收入和发放或支付给职工的符合纳入工资总额的津贴、补贴等均应统一纳入职工工资总额管理范围。
（二）用人单位工资总额影响职工缴费工资
《社会保险法》第35条规定：“用人单位应当按照本单位职工工资总额，根据社会保险经办机构确定的费率缴纳工伤保险费。”《工伤保险条例》第10条规定：“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。”第64条规定：“本条例所称工资总额，是指用人单位直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。本条例所称本人工资，是指工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资。本人工资高于统筹地区职工平均工资300%的，按照统筹地区职工平均工资的300%计算；本人工资低于统筹地区职工平均工资60%的，按照统筹地区职工平均工资的60%计算。”对于工伤保险来说，工伤保险费应当以用人单位的工资总额为基数按一定比例缴纳，工作实践中却是工伤保险与其他社会保险一样按统一基数，但相当多的情况只是简单地按照省上年度职工平均工资的60%核算。这是一个误区。
一般情况下，社会保险费的缴纳是以职工本人工资收入为缴费基数，但为平衡各方利益关系，国家规定，对于职工工资收入低于当地上一年职工平均工资60%的，以当地上一年职工平均工资的60%为缴费基数；职工工资收入高于当地上年度职工平均工资300%的，以当地上年度职工平均工资的300%为缴费基数；职工工资在300%—60%之间的，应当据实申报，不得以当地上一年职工平均工资的60%为缴费基数缴纳。对于工伤保险费的缴纳，则是以用人单位直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额为基数缴纳的，严格讲，工伤保险缴费没有60%、300%的限定，只是到了计算具体工伤职工待遇时才有了60%、300%的规定。但问题是，如果在缴纳工伤保险费时没有按照国家规定的标准缴纳，那么在兑现工伤职工待遇时就会因工伤职工的缴费工资与实际工资收入的差异产生争议。
（三）缴费工资差异引发的待遇差距
案例中张某的待遇争议，主要源于工伤职工受伤前的工资收入和缴费工资的差异。经查，张某2013年5月受伤前的工资收入为4200元，2012年山东省职工月平均工资为3548元，化工机械厂是按照2012年山东省职工月平均工资的60%为张某缴纳的工伤保险费，因此，社会保险经办机构在进行伤残津贴计发时以张某的缴费工资为基数，按照四级伤残75%的比例刚好为1596.6元。实际上，用人单位应当以张某2013年5月受伤前的工资收入4200元为张某缴纳工伤保险（工资总额应以职工的实际收入累加计算），那么其四级伤残津贴应该为4200*75%=3150元，与现在领取的伤残津贴相差1553.4元！之所以有这么大的差异，主要原因在于用人单位没有按照《社会保险法》、《工伤保险条例》的规定为职工足额缴纳工伤保险费，导致工伤职工待遇降低。尽管法律法规出于维护社会公平的角度对月缴费工资作出了“限高保低”的规定，但若用人单位实际发放工资超过省上年度职工月平均工资的60%却仍以省上年度职工月平均工资60%的下限来缴纳，在认识曲解了相关法律法规，在行为上就涉嫌违法。
四、解决工伤保险待遇问题的途径
通过前面的分析我们知道，对于用人单位已经为劳动者办理了工伤保险手续，但因用人单位没有按照国家规定足额缴纳工伤保险费而引发的工伤保险待遇争议，劳动者应当向劳动行政部门申请解决。笔者认为，主要有以下解决途径：
（一）向劳动监察部门举报、投诉，由劳动监察部门责令改正，并补缴应由用人单位缴纳的工伤保险费，然后申请社会保险经办机构进行待遇变更
《劳动保障监察条例》（国务院令第423号）第二十七条第一款规定：“用人单位向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额时，瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额１倍以上３倍以下的罚款。”《工伤保险条例》第六十二条规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”因此，对用人单位违反社会保险法律法规，瞒报、漏报、少报社会保险缴费基数，侵害劳动者社会保险合法权益的行为，劳动者可以到当地社保经办机构或劳动保障监察机构举报投诉，由劳动监察机构进行查实并责令改正，然后申请社会保险经办机构进行待遇变更。
（二）直接向社会保险经办机构申请待遇变更
《社会保险法》第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。” 《社会保险费申报缴纳管理规定》第七条第二款规定，社会保险经办机构在开展社会保险稽核工作过程中，发现用人单位未如实申报造成漏缴、少缴社会保险费的，按照社会保险法第八十六条的规定处理。《社会保险费缴纳管理规定》第十六条规定：“用人单位有下列情形之一的，社会保险经办机构应当于查明欠缴事实之日起5个工作日内发出社会保险费限期补缴通知，责令用人单位在收到通知后5个工作日内补缴，同时告知其逾期仍未缴纳的，将按照社会保险法第六十三条、第八十六条的规定处理：（一）未按规定申报且未缴纳社会保险费的；（二）申报后未按时足额缴纳社会保险费的；（三）因瞒报、漏报职工人数、缴费基数等事项而少缴社会保险费的。”这表明，社会保险经办机构在用人单位未按时足额缴纳社会保险费时，有责任责令其限期缴纳或者补足，并在缴纳或者补足后变更其社会保险待遇。
（三）申请行政复议或行政诉讼
《社会保险法》第六十一条规定：“社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。” 第七十四条第三款规定：“社会保险经办机构应当及时、完整、准确地记录参加社会保险的个人缴费和用人单位为其缴费，以及享受社会保险待遇等个人权益记录，定期将个人权益记录单免费寄送本人。”《工伤保险条例》第五十五条规定，工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。按照《社会保险法》和《社会保险费缴纳管理规定》，社会保险经办机构有责任、有义务对用人单位的社会保险缴纳申报进行监督管理，对因监督管理不到位而造成职工待遇降低引发的争议，工伤职工可通过行政复议或行政诉讼的途径解决。
综上，因工伤保险缴费问题引发的工伤保险待遇争议，尽管问题单一，但涉及用人单位和社会保险行政、经办、劳动监察处理等多个管理机构，处理起来比较复杂；加之该问题涉及工伤职工的切身利益且待遇悬殊，所以，应在用人单位的法律意识上、社会保险征缴的监督管理上、劳动监察的日常巡查力度上进一步加强，确保工伤保险费依法、足额缴纳，减少该类争议的发生。
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