原标题：企业能否对税务红头文件说“不”？
来源：民主与法制 作者：陈镇国 郑育智
行政首长首次出庭应诉
2016年4月26日，福建省漳州市芗城区法院开庭，公开审理了福建汇鑫资源再生利用有限公司（下称：福建汇鑫公司）不服福建省漳州市国家税务局（下称：漳州国税局）行政复议决定的案件。在开庭审理前，原告提出了一并审查被告作出行政复议决定所依据的红头文件——福建省国家税务局《关于明确出口货物劳务退（免）税审批权限有关问题的通知》（闽国税函〔2015〕154号）的合法性，获得法院准许。
据了解，本案是自2015年5月1日起新行政诉讼法赋予老百姓可对行政行为所依据的红头文件一并提请合法性审查权利以来，福建省法院系统审理的第一起红头文件合法性审查的行政诉讼案例。
据负责该案的经办法官许雅燕透露,自新行政诉讼法实施以来，尚未有当事人对规范性文件提请合法性审查，本案同时是漳州地区自1990年10月1日行政诉讼法实施以来第一个税务行政诉讼案件。
该案的审理引起福建社会各界特别是福建税务系统的高度关注。
据漳州国税局内网《我局推进行政首长出庭应诉重在“三个体现”》的文章称，行政首长出庭应诉是当前法治政府建设的一项重要举措，我局以此次行政诉讼开庭为契机，积极推进行政首长出庭应诉的制度化、规范化和常态化。
在开庭当天，漳州国税局局长沈家骏亲自出庭应诉。
有人称：“民告官，终于可见到官了。”
“无限期”的暂缓退税
该案原告福建汇鑫公司诉称，该公司有几笔2009年至2010年应退未退的出口退税款共计838万元，被漳州开发区国税局（下称：开发区国税）以所谓的“疑点”核查长达6年之久，在无法证实原告的出口行为存在违规的情况下，至今不予办理退税。
据了解，福建汇鑫公司成立于2007年，厂址位于招商局漳州开发区成功大道13号泊位，主要从事废有色金属、废塑料、废纸的回收利用，金银工艺制品加工和销售，其主产品及业务为白银加工的烟嘴出口。
该公司首次出口发生于2009年10月19日。因按规定出口企业首次出口的退税申请，需满足第13个月退税的申报条件，所以于2010年11月才着手申请退税。
据福建汇鑫公司提交给开发区国税的《出口退税申请报告》显示，截止到2010年11月30日，共产生9笔退税，累计应退税额8384315.7元。
福建汇鑫公司的财务人员告诉记者，依照当时的出口退税政策规定，开发区国税只需发函抽查上游一道企业（供货企业），如得到回复没有问题，就可以办理退税。而且必须在一个月之内，办理完结退税相关手续，给付退税款。但自2010年11月着手申请退税后，已经记不清多少次到开发区国税咨询、催促，可每次均得到“在核查，需等待”的回复。
“这样拖到了2012年的《国家税务总局关于开展银制品出口退税核查工作的通知》（国税函〔2012〕248号）出台，开发区国税又以新规定为由，称需启动再次核查，即向福建汇鑫公司该业务所涉及的五家供货企业进行网上核查（要求至少往上追溯三个生产或流转环节）。”该财务人员说，“核查所有函件均已回复，其中有一家供应商现已注销，两家正常，其余有的是有一部分未处理完毕，有的是回函内容不是很明确。”
即便如此，公司还是竭尽所能配合税务机关的核查工作。然而，在每次提供有关证明材料后一段时间，得到的反馈结果都是“还有疑点无法排除，只能暂缓退税”。在此期间，公司领导也想尽办法，通过各种渠道解决退税事宜，可均无果。
直到2015年7月1日,福建汇鑫公司才收到开发区国税的一份《税务事项通知书》。该通知称：“根据国税函〔2012〕248号文《国家税务总局关于开展银制品出口退税核查工作的通知》规定，有关须向上游企业及往上追溯三个生产或流转环节的要求，我局先后几次对你单位生产银制品在进货环节上游企业发函协查，根据收到回函情况，仍存在疑点未排除，根据《出口退税管理工作规范1.0（税发总〔2014〕155号）文》规定，暂缓办理出口退税。”
福建汇鑫公司不服，于2015年8月28日向漳州国税局申请行政复议。该局于2015年10月19日作出《行政复议决定书》（漳国税复决字〔2015〕2号）：撤销开发区国税作出的暂缓出口退税决定的行为以及发出《税务事项通知书》的行为，并责成开发区国税按出口退（免）税管理工作规定和流程办理原告相关出口退税事宜。
接到该复议决定的福建汇鑫公司以为5年来的苦苦等待，终于要有一个美好的结果。
然而，2015年11月2日,漳州国税局针对福建汇鑫公司的再次退税申请，发出了《税务事项通知书》（漳国税通〔2015〕1号），称根据《国家税务总局关于开展银制品出口退税核查工作的通知》（国税函[2012]248号）要求，按照《国家税务总局关于发布〈出口货物税收函调管理办法〉的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）规定对该业务发函调查，截至目前尚未完整收到复函。据此，我局按照《国家税务总局关于发布〈出口货物税收函调管理办法〉的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）第六条规定，暂不办理你公司申报的出口退税。
请审查 “红头文件”
福建汇鑫公司认为，开发区国税前后已调查核实了五六年，早就超过国家税务总局的“税总发〔2014〕155号”文件所规定的“最长24个月的稽核期限”。而漳州国税部门仍然以所谓“存疑”为由，不依法正确履行行政义务，导致巨额退税资金长期无法退回，生龙活虎的企业被拖垮停产。
于是，2015年11月5日，福建汇鑫公司起诉至漳州市芗城区人民法院，请求撤销漳州国税局作出的《行政复议决定书》，并请求责令被告重新作出公正行政复议决定，敦促开发区国税及时办理出口退税。
福建汇鑫公司总经理潘先生告诉记者，之所以要求法院对福建省国税局的“闽国税函〔2015〕154号”文件进行合法性审查，主要是公司在对开发区国税的“无限期暂缓退税”的《税务事项通知书》提起行政复议后，漳州国税局本应依法行使监督职责，敦促开发区国税及时办理退税事宜，而不是“越殂代庖”在撤销开发区国税的“无限期暂缓退税”《税务事项通知书》后，又自己作出“无限期暂缓退税”的行政决定。其所依据的正是“闽国税函〔2015〕154号”文件的第三条规定：“各设区市国税局对下放审批权前已受理的出口企业出口退（免）税申报，仍按原规定进行审核审批。对下放审批权前尚未办理的出口退税清理和排查工作，仍由原审批单位负责。”
福建汇鑫公司认为，该规定主要是与上位法——2015年1月16日国家税务总局作出的《关于抓好〈全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.0版）〉落实工作的通知》（税总函〔2015〕29号）第二条第（一）项规定相抵触。该项规定：各省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局对生产企业的出口退（免）税审批权限要全部下放至县（区）国家税务局；对承接出口退（免）税审批权限的县（区）国家税务局，应要求其按《退税规范》设置岗位。该项工作应于2015年4月1日前完成，并在4月10日前将情况上报税务总局。也就是说，对生产企业的出口退（免）税审批权限，省国税局要全部下放至县（区）国家税务局，并且应在2015年4月1日前到位，各设区市国税局不再审批生产企业出口退税。但是，福建省国税局却于2015年5月19日下发的《关于明确出口货物劳务退（免）税审批权限有关问题的通知》（闽国税函〔2015〕154号），规定各设区市国税局还可对尚未审批的出口退税继续审批，事后延长了各设区市国税局审批期限。这种情形明显属于最高人民法院《关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）第二条第一项规定的，下位法延长上位法规定的履行法定职责期限的，应当确认违法。但是，漳州国税局却认为省国税局的上述文件并没有与上位法相抵触，并依据该文件作出复议决定。
于是，福建汇鑫公司向法院提出对该“红头文件”的合法性进行审查。
该不该给予退税？
那么，福建汇鑫公司发生在2009年至2010年期间的几笔出口业务，其高达800多万元的退税款，到底该不该给？针对此案，记者采访了两位财税法专家。
两位专家均表示，该退税业务早在2010年12月31日前就应该给予办理，因福建汇鑫公司的出口业务发生在2010年以前，按照当时国家的出口退税规定，自业务出口之日起第13个月后，即可对之前的出口退税进行申请，而且税务部门应当在1个月之内办理退税。
专家告诉记者，在2012年5月28日《国家税务总局关于开展银制品出口退税核查工作的通知》（国税函〔2012〕248号）下发之前，按照当时政策规定，国税局只要抽查发函上游一道企业（供货企业），如得到回复没有问题，就可以办理退税。而据当时开发区国税向福建汇鑫公司上游供货企业进行核查，均得到没有问题的回复。
专家指出，漳州税务机关将有限期的疑点暂缓退税，变为事实上的不予退税，无视国家行政法规及《福建省行政执法程序规定》有关“疑错从无”原则。《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.0版）》第二十六条有“疑错从无”规定，同时也明确规定了对出口业务所有疑点暂缓退税期限只有24个月，超期则不得以所谓的“存疑”之名义不退。同时加强了责任内控机制，明确了在办理退税后发现违规、违法新证据后处理的程序规定。第八十九条重申了同位阶新规优于旧规，明确了（税总发[2014]155号）要优先执行，只有不明确的，才可以按旧文件执行。
专家说，如果漳州国税局担心执法风险，那么地方法规明确规定了，疑点经过再次核实调查，仍然无法排除的，应当撤销案件。《福建省行政执法程序规定》第二十七条规定：办案人员在完成调查取证后，应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见。行政执法机关经过集体审议，按下列规定分别处理：（一）事实清楚、证据确凿，依法应受处罚的，应作出处罚决定；（二）没有违法事实或者依法不应追究行政责任的，应作出撤销案件的决定；（三）证据不足的，应退回原办案部门或者承办人补充调查，补充调查应在退回之日起的十五日内结束。经补充调查，证据仍然不足的，应作出撤销案件的决定。本案从2012年开始，开发区国税就不少于三次发函调查，尤其是2015年上半年又重新发函一遍，结论仍然是存在部分疑点，按照上述地方法规的规定，开发区国税已经尽到了补充调查的职责，并且是多次，时间长达5年，完全可以“疑错从无”，给原告办理出口退税，不能久拖不决。
司法的进步值得肯定
“红头文件”是现实生活中大量存在的，针对不特定的公众能够反复适用，往往涉及面非常广、持续的效力非常久。而在所有政府红头文件中，税务部门的文件因量大、复杂和变化快而著称。历来老百姓对一些机关制定的“红头文件”多有诟病，比如有些没有法律明确依据而乱收费的规定等等，这都是对群众的合法权益能够产生直接影响的。但是，“红头文件”是抽象行政行为，按照旧的行政诉讼法规定，老百姓只能对具体行政行为起诉，对隐藏在具体行为之后的红头文件，则不能提请审查。自2015年5月1日起实施的新行政诉讼法规定，老百姓可以一并请求审查“红头文件”，这是一个非常大的历史进步。
联系客服
