●建立大额现金交易报告和第三方信息报告制度，推动“以票控税”逐步向“信息管税”“资金管税”转变。
●利用金税三期系统强大的发票监控和数据分析功能，将虚开专用发票行为遏制在萌芽状态。
●清理税收优惠规定，完善增值税链条。
面对虚开增值税专用发票案件增加的趋势，应尽快采取“内外合力，打防结合，标本兼治”的应对措施。
缘何营改增后虚开专用发票案增多
一些地方反映，随着营改增试点全面扩围，虚开增值税专用发票的违法案件日渐增多，且呈现虚开金额越来越大、涉案企业越来越多、涉案地域越来越广的趋势。分析成因，主要有以下几个方面。
增值税专用发票具有抵扣税款的功能，容易被不法分子利用。发票是在购销商品、提供或者接受服务及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。我国的税收管理中，增值税专用发票是管理增值税的特定工具，是专供增值税一般纳税人使用的、可抵扣税款的凭证，形成了“以票管税”税收管理方式，不法分子从中发现虚开专用发票有利可图。
增值税作为流转税，从征管角度讲应该是一个完整的闭环，但一些制度设计在这个“闭环”上开了口，使不法分子虚开发票有空可钻。比如现行的黄金销售免税规定和农产品收购抵扣规定、曾实行的废旧物资免税规定，都使增值税链条变得不完整。增值税一般纳税人和小规模纳税人并存，大量购买行为不需要取得发票，使销售方产生了大量“富余票”，可用于对外虚开。一些地方为招商引资出台的税收优惠和税收返还等规定，使不法企业有条件对外虚开专用发票。
现实中，虚开专用发票的行为屡禁不止。全面营改增后，虚开专用发票案件之所以增多，我觉得主要受几个因素影响。一是税收优惠规定多，包括过渡性规定、跨境服务、简易计税和即征即退等，涉及40多项优惠项目。二是税率、征收率多，增值税涉及17%、13%、11%和6%多档税率，同时包括征收率3%、5%，零税率和免税等情况。三是一般纳税人认定标准差异大。营改增以500万元增值税应纳销售额为标准，将试点纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，与现行增值税税制中50万元或80万元的有关划分标准相比，认定标准高，悬殊较大，据此大部分试点企业都被划分为小规模纳税人。四是生活服务业、房地产业和金融业营改增，无论房屋、建筑物是一次性抵扣还是分期抵扣，购进房屋、建筑物的企业都会产生几年难以消化的巨额留抵税额。这些使营改增企业及下游企业存在过去虚开专用发票“皮包公司”不具备的虚开“条件”，即产生一时难以消化的增值税留抵税额，为虚开提供了基础。在巨大利益的诱惑下，不法分子会走上虚开之路。
根治虚开需要内外发力、标本兼顾
虚开发票行为危害极大，必须根治。如何治？可从以下几方面打防结合，标本兼治。
改革“以票控税”的管理体制和管理方法。借鉴发达国家的税收管理经验，让税收管理从“以票控税”逐步向“信息管税”转变，重点是实现以资金流转信息为主的“资金管税”。实现这个转变，需要做几项工作。一是国家加强对银行账户的管理，在一定范围内共享资金交易信息，建立大额现金交易报告制度，使税务机关可以掌握纳税人的资金周转情况。二是确立第三方信息报告制度。借鉴发达国家经验，特别是美国的“金融犯罪执法网络”，在立法上作出强制性规定，要求有关第三方定期向税务机关提供信息报告，税务机关可随时查询分析有关信息。报告内容以物流和资金流等流量信息为主，兼顾收入、财产等存量信息。三是改革完善税收管理制度和管理方式。清理税收优惠规定，堵住增值税流转“闭环”上的漏洞。比如，取消初级农产品收购抵扣规定，对农产品实行财政补贴措施。对普通发票实行价税分离开具，使民众认识到自己消费时即承担了税负，积极向商家索要发票，减少商家富余票的产生。四是严控不合规的财政返还和税收返还，清理地方政府制定的不符合增值税管理规定的各项税收优惠。这些改革需要多部门合力推进。
加大对虚开发票违法行为的打击力度。税务机关应利用信息化手段，总结虚开专用发票案的特点和规律，建立虚开发票选案模型。去年10月金税三期系统已在全国上线，要充分利用该系统强大的发票监控和数据分析功能，从海量征管数据中筛选疑点，变事后人工分析为系统实时自动预警，第一时间揭示风险隐患，将虚开专用发票行为遏制在萌芽状态。要加大打击虚开的力度。营改增全面推开后，税务总局就借助金税三期系统上线，在全国开展了增值税发票专项检查与“双打”行动，惩处了大量买票抵税行为。今年，国家税务总局将对虚开发票保持高压态势，组织查处一大批虚开案件。
查办虚开发票案应“先外后内”。对于查处时存在取证、定性和移送等困难的企业，可通过分析其销项发票数据，排查出疑点较大的受票企业，先查受票企业，获得受票企业接受虚开的证据后，再返查开票企业。查处虚开案，一要迅速。因为当前很多虚开案件，犯罪嫌疑人多是集中虚开3个月~6个月即走逃，第一时间发现并突击查办能防止犯罪嫌疑人销毁证据。二要经验丰富。因为虚开案件往往比较复杂，检查人员掌握丰富的办案技巧，有利于迅速找准案件突破方向。三要敬业。虚开案件往往调查任务繁重，不认真细致，很难还原真相。为提高办案质量，应发挥领军人才、人才库人才和系统各类优秀人才的引领作用，组建专门团队，直接组织查处一定数量的虚开案件，安排稽查人才参与案源管理分析等稽查重点工作。
各地要做实公安派驻税务机关联络机制。健全省级公安派驻税务机关联络机制，加快推进地市级相关联络机制建设。各级联络办公室要以案件查办要求为导向，因地制宜建立健全联络机制制度，强化税警协作。在虚开案件查处中，税务机关和公安机关除发挥各自优势紧密协作外，还要研究合作办案新思路，比如，探索税务、公安同步检查或者公安先行侦办，后者有利于抓获虚开发票的幕后控制人。
在条件成熟时建立税务警察机构。我国现行的税务稽查体制，未赋予税务稽查部门和稽查人员一定的刑事执法手段和执法权力，相比一些国家的税务警察制度，在执法效能上有差距。设立税务警察机构，是当前严峻的税收违法犯罪形势的需要，也是完善我国税收执法保障体系，解决税务机关与公安机关联合办案遇到问题的需要。这在国外已有成功范例。
防治虚开专用发票工作任重道远，需要各方发挥出应有的作用。
（作者：国家税务总局税务干部进修学院副教授）
联系客服
