实施15年后，软件退税政策何去何从
2015-01-15 中国税务报
软件产品增值税即征即退政策实施了15年，在见证软件企业快速发展的同时，也暴露一些政策与管理方面的漏洞。为确保政策落脚点与出发点一致，作者提供了两条路径来解决问题。
为促进软件产业发展，推动信息化建设，我国对软件开发企业出台了力度较大的税收优惠政策。自2000年6月起执行的对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策（以下简称软件退税），是其中的重要组成部分。
北京市海淀区是软件产业发展的聚集地，近几年，海淀区软件退税均占到北京市软件退税的80%以上。软件退税政策在见证软件企业快速发展的同时，也暴露了一些政策与管理方面的漏洞。为保证政策落脚点与出发点一致，有效贯彻国家产业政策，亟须完善现行软件退税政策。
软件退税政策制定层面的问题
技术服务与研发软件产品税率相差悬殊，留下“筹划”的空间。“营改增”后，技术服务业由在地税机关缴纳5%的营业税改为在国税机关缴纳6%的增值税。但由于在税收管理上很难区分技术服务与软件产品，软件产品资格的取得存在漏洞，使得明明属于技术服务的行为，通过争取软件产品的资格，转变为软件开发，达到少缴税款的目的。
海淀区某大型IT企业，2013年销售额达到18亿元，“营改增”之前，按照技术服务在地税缴纳5%的营业税。“营改增”后，若按技术服务业6%的增值税税率计算，应缴纳增值税1.5亿元。但是由于在企业经营实际中，研发技术服务、信息技术服务与软件开发界限不明，企业只要针对提供的技术服务设计一套软件代码，获得相应的软件产品登记证书与检测证书，就可以取得软件产品资格，享受增值税即征即退优惠政策，由按照技术服务缴纳6%的增值税改为软件开发，实际缴纳3%的增值税。如果再加上相应的城建税与教育费附加，少缴增值税0.83亿元，造成了国家税款的大量流失。
软、硬件关联企业联手降低税负，影响市场的公平竞争。某些大型企业产业链较长，上游是软件开发企业，下游是硬件组装企业，购买上游的软件进行安装，最后成型销售。上游的软件开发企业可以享受到超税负返还的税收优惠，获取14%的退税额，下游企业则可以在购买软件产品后，按照17%的税率抵扣进项税额。在上下游企业同属于一家集团公司时，则总体税负可以大幅度下降，破坏了市场的公平竞争。
海淀区某大型集团公司，就是典型的软、硬件关联企业。该集团软件研发公司销售软件给硬件公司后可以获得大额软件退税，在硬件公司又可以抵扣17%的软件进项税。由于是集团内部公司之间的销售，可以人为调整软件部分的价格比重，由此获取更高的退税额，进一步降低税收负担，在市场竞争中占得明显优势地位。
即征即退政策形成增值税链条隐形漏洞，存在虚开发票风险 。面对超税负返还的诱惑，个别骗税分子及团伙为了谋取利益，很可能钻软件超税负返还政策漏洞，进行虚开增值税专用发票活动。
软件产品资格认定标准简单，过低的优惠门槛易造成税款流失。根据《财政部、国家税务总局关于软件产品增值税政策的通知》（财税〔2011〕100号）的规定，软件开发企业只要取得省级软件产业主管部门认可的软件检测机构出具的检测证明，即可以办理软件即征即退备案。据调查，目前检测机构只注重软件独有性的检测，忽略软件的实用性与价值性，使得一个产品只要避过软件代码查重，就可以取得软件产品的资格认定。
2011年海淀区国税局与北京市公安局联合查办了某企业接受虚开增值税专用发票并偷税案。该企业另行设立了A软件公司，软件公司无研发团队，购买两个手机软件，评估价值分别为48720元与31680元，办理了软件资质认定和税收优惠备案。在无真实软件产品交易的情况下，A软件公司向该企业虚开增值税专用发票，骗取退税。该企业则在手机销售环节抵扣软件进项税。办案过程中，经专业机构评测，软件没有任何实用性和市场价值。此案查明该企业逃避缴纳增值税高达6912万元。
在本案中，案源是网络监控部门发现该企业一直挂在网上供手机用户下载使用的软件，从无人登录并下载，反馈到有关部门引起了重视。仅就税务机关而言，是无从判定软件实际价值的，直接影响了对退税的管理。
即征即退征管实践层面的问题
软件产品的审核监管能力有待提高。目前，税务机关办理软件退税只能审核纳税人所交材料是否齐全，名称与备案资料是否一致，应退税额计算是否准确，而缺少对软件的综合性审查。比如有些企业的一个软件包内有几个子软件，软件备案时只备案软件包的名称，但是当企业销售其中之一的子软件时会按软件包的价格报税，骗取返还的税款，形成征管漏洞。再如，一些软件企业软件升级却并没有到软件测评中心重新进行产品评测与认定，却冒用了原备案软件享受优惠。另外，对销售的软件产品与退税备案的软件品目是否一致，缺乏实时监控，仅就企业报送资料审核，存在一定的税收风险。
征管手续繁琐，先征后退有可能造成企业资金压力。即征即退政策的目的是减轻软件企业的税负，促进软件产业发展。但是由于现行的软件退税政策实行3级5次审批，虽然有审批时限的限制，但各种原因、各个环节还是有可能导致企业的退税款不能及时到位。对于软件企业而言，先按照17%的税率缴纳增值税，税收负担较重，未能充分享受到税收激励政策。
可供选择的两条路径
其一，取消研发软件增值税即征即退办法，对研发软件产品与技术服务统一按照6%的税率征收增值税。
对软件企业与技术服务业实行统一税率征收，使得利用技术服务与研发软件产品税率差的操作没有了空间，企业也没有必要为降低税负骗取软件产品资格。
取消退税可以防止软、硬件关联企业内部操作，拉低整体税收负担的行为，维护整个市场的公平竞争。
取消退税，实行6%税率征收后，简化了企业的涉税核算，简化了税务机关的征收管理，带来税企双方效能提高。
取消即征即退，实行6%的税率征收后，相比原来3%的实际税率，企业税收负担势必明显增加，但可以采用财政专项扶持的方式解决。通过保证税收制度的完整性，堵塞漏洞，换取税收效率最大化。
其二，在维持现行政策不变的前提下，强化征管。
加强对软件产品资格认定与纳税申报的核查，利用信息化手段实现开票与备案的统一。严厉打击软件冒牌企业和虚假开票行为，加强对软件行业的管理，对不诚信的企业取消其享受税收优惠的资格。利用信息化的手段，对软件企业的软件产品备案与发票开具实现有效监控，督促软件升级后及时办理产品登记，确保开票与备案的统一。
加强税务机关与第三方检测机构的联系与合作，建议检测部门增设对软件检测的维度，从独有性、实用性与价值性三个方面对软件进行整体的评估，并出具评估证明，作为软件备案审核的依据。
软件企业增值税优惠政策的执行需要基于第三方检测机构的评测，对软件产品的认定，不应只检测软件产品的独有性，还应该对软件产品的市场价值和实用性进行综合评估，以使优惠政策对软件企业的扶持发挥真正效用。
加强税务人员专业技能培训，提高对高新技术企业，特别是软件行业的管理能力，熟悉行业经营核算的特点和规律，增强税收风险的辨识能力。在软件退税审核的各个环节严格把关，同时也需要与相关管理部门建立更为严密信息的沟通机制，全面强化管理，为真正努力自主创新、具备核心实力的企业营造良好的发展空间。
作者：胡文学，北京市海淀区国税局局长
截至2014年10月，北京市海淀区享受软件退税的企业数量达到2586户，同比增加了211户，增长8.9%；海淀区软件产品销售额为305亿元，同比增长6.7%；海淀区软件产品的退税额为40亿元，同比增长8.2%。
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