政府间财政关系改革
时红秀
国家行政学院经济学部教授
一、政府间财政关系的问题
大家好，今天我们讨论这个话题是“政府间财政关系问题”，就平常一些党和政府文件当中表述财政体制或财政管理体制。财政，主要界定的是两大关系：一个是国家和纳税人之间的经济利益分配关系；另外，还有一个是政府之间的经济利益关系，尤其像中国政府，政府级次比较多，我们有中央政府、省市政府，还有县市政府，在省和县之间还有一个地级市政府。县以下还有乡镇政府，根据宪法和预算法规定，每一级政府有一级财政，有一级预算，这么多年来，政府之间如何承担事权，如何划分收支责任？引起一系列的问题。最新的进展，如地方债务问题，如转移支付问题，尤其是城镇化进程当中、投融资当中哪一级政府承担某一种公共产品或基础设施建设的责任，这都面临着一系列的问题需要讨论，也是当前改革发展中的重大问题。有的问题处理不好的话会引起宏观经济运行的一些波动，如最近讲的地方政府债务，回头我们还要讲为什么会产生地方政府债务，它有什么潜在的风险，在财政上怎么看待它。
我们这里讲政府间财政关系主要讲三个问题：第一个，各级政府之间的收支划分；第二个，现在的转移支付问题；第三，地方政府的欠债。这三个问题是目前政府间财政关系当中大家讨论比较多的焦点问题，我们现在的财政管理体制改革也是围绕着三大领域来进行的。
（一）政府之间的收支划分问题
近20年来，中国财政改革取得了一系列的进展，最大的进展，其中一个有目共睹的是分税制改革，分税制改革首次从制度上划分了中央和地方政府之间的收入分配关系。从分税制改革以后，财政改革内容非常多，但围绕中央和地方政府之间，地方政府内部各级政府之间的财政分布关系，我们改革进程一直在推进，总体上的目标是建立一个事权和财力相匹配的政府间财政关系。第一步，划分收支。划分中央政府和地方政府的收支范围，就收入范围来讲，通过分税制划分中央税、地方税、中央地方共享税，这种划分也是在法律上界定了中央政府和省一级、省以下政府之间的收入分配关系，这跟以前不一样，以前我们曾实行过“分灶吃饭”，也曾经实行过“统一划拨”、“统一收支”，当时还在福建和广东两个省实行“财政包干”。
中国的财政改革和经济体制改革是同步的，有人说财政改革相对于城市经济体制改革的突破点，但当时改革的主要思路是放权让利，放权是指中央向省和省以下政府放权，让利主要是指国家向企业让利。长期的放权让利改革以后，到了上世纪90年代之初出现了两个比重过低的情况。第一个比重，国家财政占GDP的比重过低，最低曾经达到10.8%左右；第二个比重，中央财政占全国总财政收入的比重过低。两个比重过低引发了一系列的问题，主要是宏观调控当中政府力不从心，很多宏观政策无法见效，而且中央财政紧张的情况下，很多该出台的政策无法出台。
所以，放权让利之后提出来“提高两个比重”的财政改革思路，这是1993年、1994年的分税制改革。通过分税制，两个比重稳步提高，尤其是中央财政占全国财政的收入比重大幅度提高，有数据表明1993年的时候，中央政府的收入占全国财政总收入的比重只有26%左右，改革以后的第二年（1994年），中央政府的收入占全国财政收入的比重超过了一半（50%多），大幅度提高了中央政府的财政收入。从此以后，中央政府的财政收入稳步增长，各级政府财政收入也在增长，但远远跟不上中央政府财政的增长，甚至后来有一个说法，政府级次越高，财政分配的比重越大，财政收入增长幅度也越高，地方政府的收支关系越来越紧张。
我们这里有一些数据，如2012年中央与地方财政收支是这么一个情况：在财政总收入当中，2012年全国财政总收入是近12万亿，11.99万亿。其中，中央政府的收入占到5.9万亿，比重是49.1%，地方本级收入是6.1万亿，其比重是50.9%，相当于51%。这说明分税制以后我国是52左右的中央政府财政收入，在近几年来有一个稳步下降过程，如2010年中央政府财政收入占全国财政收入比重是51%，2012年下降到49.1%。2010年地方本级收入比重是49%，现在上升到50.9%，近51，但这里面的地方是指省和省以下各级加起来的数，并不是基层政府。在我国，地方政府是指中央之外的以下各级都称“地方政府”，这是收入。
从支出上看，2012年全国财政支出是12.79万亿，近13万亿。中央政府支出占全部财政支出的比重为14.7%，2010年这个比重是18%。地方政府的支出就占全国财政总支出的85.2%，2012年是82%，近年来，我国在财政支出当中，中央政府有一个稳步下降的过程，地方政府份额有一个稳步上升的过程。中央对地方税收返还和转移支付的总规模2012年达到4.53万亿，占中央政府本级财政收入的77.1%，总体上来看，从2012年的数据上来看，在整个财政收入当中，中央政府占到49%，地方政府占到51%，在总支出当中，中央政府的支出只占了不到15%，地方政府支出占到85%，其中，中央政府把它本级收入的77.1%通过税收返还和转移支付的方式划拨给了地方政府，这是现在政府间财政关系的总体格局。
所以，有人讲，中国的财政收入，中央政府拿走了一多半，现在看来不足一半，49.1%。地方政府承担了大部分支出，但另一方面，财政总支出当中，中央政府只花了15%不到，85%是由地方政府花的，只是扩大了转移支付的规模。这里边有些数据，这个数据表明从1978年以来，我国的中央和地方的财政关系有两个阶段，第一个阶段（1978年—1993年），每年地方政府的收入都大于地方政府支出，中央政府的收入往往是收不抵支的，从1994年分税制改革以后，中国的地方政府普遍出现了收不抵支，都需要中央政府给予拨付、转移支付或税收返还才能平衡。
这里边存在一个问题，分税制是说分了中央和省以下，但省以下各级政府之间的收入划分并没有一个制度性的安排，分税制并没有贯彻到省和省以下各级政府之间。省以下四级政府有省、市、县、乡这四级政府并没有制度规定的稳定的、独立的主体税种，在各地实施多种多样的比例分成制，在不同的税收，如增值税，增值税我们现在规定的是75%给中央政府，25%给地方政府，但这25%当中，省、市、县、乡，各级政府之间怎么划分，没有一个统一的安排。如还有资源税，资源税我们归地方政府，但地方政府对资源税，省、市、县、乡各级之间怎么划分也没有统一的安排。所以，这样的话，在制定规定上，分税制并没有彻底地完成。截止到2012年末，全国仍然有100多个财政的赤字县，有一个问题，县级基本财力缺乏保障机制，各级政府当中县、乡是比较接近老百姓的，他们承担了大量的公共服务职能，它们出现一个大问题是如何保证其财力，让它们运转良好，让它们平稳地给当地提供服务。
（二）转移支付问题
如果说，划分上有些不彻底的话，我们还有一个问题存在于转移支付还不够规范，大量的收入划给中央政府以后，中央政府有77.1%的收入通过税收返还和转移支付的形式转移给了地方，但这种转移在制度上还欠缺规范，尤其是还缺乏立法上的规定。这里边牵涉转移支付的概念，转移支付主要分为两类：一类是狭义的转移支付，一类叫广义的转移支付。广义的转移支付是说除了通常人们讲的转移支付之外，还包括中国特色的中央给地方的税收返还和原体制补助，这也算是转移支付。狭义的转移支付即严格意义的转移支付，分为两种：一般性转移支付，还有一种专项转移支付。一般性转移支付，不问条件，中央政府对地方政府统一的一种仅仅为了弥补地方政府财力上的不足进行的转移支付。专项转移支付是有条件的，要求体现中央政府意图的，发挥中央以下部门专业化服务功能的这种转移支付，带条件的。
分税制以来，我国中央政府的财政收入的增幅比较大，其中专项转移支付的规模也比较大，如1994年的时候，我国专项转移支付的规模是361.37亿，到了2006年是4411.58亿，每年平均增长23.2%，到了2012年达到了1.7386万亿，这个数额相当于1994年的48.1倍。
所以，转移支付现在有一个比较多的批评，转移支付欠缺规范，首先是广义转移支付规模还比较大，中央政府对地方政府的税收返还和原体制补助还存在，这点是照顾到历史现状，当时实行分税制的时候恰当处理中央政府和地方政府的利益关系，一开始的时候，中央政府的收入占少数，22%多，地方政府占到78%左右。1994年的分税制改革一下子让中央政府的收入比重扩展了一半，达到50%多，这就必然存在着地方政府，尤其一些条件好的、财政收入比较多的地方政府对中央的上缴规模比较大，为了照顾当时的利益，为了鼓励大家的积极性，要发挥“两个积极性”，既要讲中央政府的积极性，也要讲地方政府的积极性，当时做了一个临时性的安排，如挂钩收入，以1994年为基数，在此之后，如果按照原体制属于地方的收入，因为实行了新的分税制体制之后，需要增加地方对中央的上缴，每增加一块钱，中央政府承诺给地方返还0.3元，这是1：0.3的挂钩税收返还。还有一些原体制补助，如所得税，原来属于地方税，后来四六分，现在是五五分，通过这种分成，有的地方上缴比较多，比照原来体制，给它一定的补助，这叫税收返还和原体制补助。这种转移支付与各地的经济条件正相关，经济条件越好，这种转移支付量就越大，所以在公平财政，在财力与全国平等化的角度来看，这是需要改革的。所以，这个是大家批评的比较多。
另一个批评得比较多的是专项转移支付的量比较大，2012年的专项转移支付的量是1994年的48.1倍，这么大的专项转移支付的量，人们经常认为它在专项转移支付拨付的时候，更多体现的是上级政府的意图，尤其一些专项转移支付往往要求地方政府配套，也增加了地方财政上的负担，各种各样的条件让地方感觉到他们在支配这些财力的时候缺乏自主权，所以这种批评也比较多。
现在在转移支付方面有两个说法：第一个，中央对地方的税收返还和原体制补助应适当减少，甚至慢慢取消，毕竟现在政府需要建立一个在全国范围内财力基本均等的财政体制；第二个，这些附加各种各样条件的专项转移支付应尽可能压缩或增加一般性转移支付，当然，对专项转移支付的批评还有更多的其他原因，如“跑部钱进”，甚至腐败，因为专项转移支付分解到中央政府的各个部门的碎片化，这些都是需要改革的。
现在来看中央对地方的转移支付这三类，一类是专项转移支付，一类是一般性转移支付，第三是税收返还和原体制补助。这20多年，这三大类一直在改变。2007年，当时它不叫“一般性转移支付”，叫“财力性转移支付”，“财力性转移支付”当中还有一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资的转移支付、县乡奖补转移支付与其他财力性转移支付。当时为了调节地方之间的财力平衡。当时的专项转移支付，分社会保障支出的转移支付、农业支出转移支付、科技支出转移支付、教育支出转移支付，以及医疗卫生的支出的转移支付，都是戴“帽”的，按照当时的各项转移支付。
到了2013年，今年的预算就不一样了，现在中央对地方的转移支付，从大类上还是这三类：一类，一般性转移支付；一类，专项转移支付；第三，税收返还。
在一般性转移支付当中分十五项：均衡性转移支付、产粮大县的奖励资金、县级基本财力保障机制的奖补资金、资源枯竭城市的转移支付、农村税费改革转移支付、成品油税费改革支付、体制结算补助等十几项。
专项转移支付也分一、二十项，有十九项。分一般公共服务、社保与就业、节能环保、教育支出、医疗卫生、农林水事务、保障性安居工程等，这都是专项转移支付。
税收返还现在分三大类：一类，增值税和消费税的税收返还；第二类，所得税基数返还，第三是成品油税费改革返还。这是因为我们出台一些新的改革措施而出现的一些税收返还。因为今年随着营业税改增值税的进程的加快，营改增以后，原来的营业税也属于地方税收，现在改成增值税，就是按照75%和25%，在中央和地方之间划分的话，这又存在一个营改增的一个税收返还，因为我们要保障地方基本财力的话，你把营业税改增值税以后，肯定意味着地方财力的大幅度下降，必须经过一定的变通措施，要增加这方面的税收返还，这都是在广义上的中央对地方的转移支付。
各类转移支付的比重一直在变动，我们这里边有一个数据，如2002年以来到2013年，我国一般性转移支付的比重在转移支付当中，从22.3%，现在增长到2013年的50.2%，一般性转移支付已经占到一半还多，这是我国长期坚持的要增加一般性转移支付的比重，尽可能减少专项转移支付的比重。专项转移支付，2002年是32.6%，它的最高额的比重曾达到43.4%，这是2008年；2013年降为39.4%。税收返还和原体制补助一直处于一个稳步下降阶段，2002年，这一块广义的转移支付占到整个转移支付量达到45.1%，当时大家的诟病非常严重，条件越好的地方得到中央的税收返还和原体制补助就越多，这个现在是稳步下降，到了2013年的预算只有10.3%，这个慢慢地减少，甚至取消，有这么一个趋势。
关于转移支付方面，党和政府现在在这方面的认识也非常清醒，社会上各种舆论也比较多，如5月13号国务院总理李克强同志在简政放权，改革的电视电话动员会上有一个讲话，他就提到了转移支付当中有的一些弊病，切块分块非常严重。其中讲到，有的职能资金分属于十几个部门，这些资金都给碎片化了，说白了，有的部门尽管在管理上是说要尽到专业部门的管理责任，但更多情况下是争夺转移支付资金的支配权，批项目批资金，这是所有政府部门的一个正常的冲动，现在都要面临着改革。
（三）土地财政问题
政府间财政关系当中的第三个问题，关于土地财政问题。地方政府过多地依赖土地取得财政收入，这里有一个数据，从2001年以来，土地出让金占地方财政收入的比例有一个变化，2001年，土地出让金占地方财政收入的比重，那时候只有16.6%，到了2003年就达到55%，这个比例到了2010年更高，达到76.6%，2011年又降下来，60.1%。所以，这些数据表明，不管是土地出让金的规模，还是土地出让金占地方财政收入的比例都是慢慢扩大的，又是急速提高的过程。
同时，还有一个问题，因为土地出让金和宏观经济形势紧密相关，也和土地价格紧密相关。因为宏观经济形势的波动，也因为土地价格的波动，土地出让的条件的不断变化，这也导致土地出让金收入、土地出让金占地方政府财政收入的比例，这两个数据也一直在波动。地方财政的收支规模波动比较大，更多的是和资本市场和宏观经济形势紧密相关的。
就土地财政来说，这是社会上、媒体上经常的形象的说法，地方财政实际为“土地财政”，“土地财政”，地方政府从中得到的收益主要是三块，形象地讲，一个，“卖地生财”，通过出让土地取得财政收入；第二，附地生财，附着在土地上的各种各样的税费，增加财政收入；第三，押地生财。地方政府通过抵押土地到银行或资本市场上搞债务融资，取得一些收入，支配一些资金。
从数据上看，2012年，土地出让金的总额达到2.69万亿，这是全国，地方政府通过土地出让取得的收入，这个量相当于地方财政收入的比重达到48.4%，这是卖地生财。
附地生财有几项税费，如契税、耕地占用税、房产税、建筑业的营业税、房地产的营业税、土地增值税以及城镇土地使用税，这七项税收，当然还有其他各种各样的收费也成为地方政府财政收入的来源。2012年，附地生财的这七项税费的总规模达到1.97万亿，其中，中央和地方共享了0.79万亿，地方完全支配了整整一万亿，这是和土地相关的税收一万亿，刚才我们讲土地出让2.69万亿，土地相关税收1万亿，这样地方就达到了3.69万亿的收入。
第三块售出，押地生财。通过土地抵押搞贷款、搞融资取得的资金，这些部分流向了地方政府和地方政府的融资平台。2012年，这个数据根据统计为1.27万亿，这就有了土地出让金2.69万亿，土地相关税收1万亿，这就3.69万亿，再加上1.27万亿，这就接近5万亿的地方政府的收入，这是土地财政。
土地财政引发了一系列的问题，其中一个问题，房地产调控。为什么中国的房地产越调越高？其中有一个原因，房地产价格提高当中谁受益多，受益当中有一块少不了的是地方政府，房地产市场火爆，土地出让顺利，土地价格高起，与土地相关的税费增加，另外，土地抵押更容易，这样的话，地方政府是乐于看见房地产火爆的，这是一个问题。
第二个问题，也引起基于土地收益分享的各种各样的社会矛盾。如在土地收入当中，增值当中，政府、开发商和农民之间的收益如何划分？现在我们缺乏一定的法律规定，但统算起来，各地因为土地增值确实让一些政府大发其财，刚才讲的2.69万亿当中，一大块是土地增值收益产生的，这个收益经常出现和老百姓之间利益划分的矛盾，所以，土地征用、拆迁、补偿，因为这种原因导致了一些社会不稳定，群体性事件多发，这都和背后的土地财政有关。
媒体上披露一个数据，如昆明这个地方，土地出让价格平均是征税价格的70倍，重庆主城区土地出让价、成交价是征地价格的65倍，郑州是62倍，合肥达到52倍，所以，如果不考虑北京、上海、广州、深圳、杭州这些热点城市，我们仅仅以全国的二线省会城市为例的话，全国平均征地成本一亩地是4.3万亩，而出让土地每亩达到200到300万元，征地成本4.3万一亩，出让收入达到200到300万一亩，这样的增值幅度达到50到70倍，在这么高倍数下，如何划分各级政府，如何划分各个利益关系的主体，他们之间在分享土地增值收益的这么一个格局，这是我们现在面临的一个大问题，但背后非常简单，是地方政府过于依赖土地。
地方政府在城市化进程当中无非是一个老套路，经营城市，如成立城投公司，搞资产运作，搞城市基础设施开发，通过开发，带动周边地价升值，然后带动商业地产开发，增加一系列的税费，GDP也增加，政绩也有了，财政收入也有了，这是现在地方过度依赖土地的财政格局引发的。
（四）地方政府债务问题
第四个政府间财政关系的大问题是地方政府债务，什么叫地方政府债务？严格意义的地方政府债务是由地方政府发行的公债才称为“地方政府债务”，它是发行的公债。现在中国的地方政府债务未必仅仅指地方政府发行的公债，因为我国的《预算法》规定：地方政府是不允许发行公债的，但地方政府可以绕过法律规定，通过组建自己的投融资平台，通过组建自己的城投公司，由城投公司来发行城投债，这是一种地方债，这种地方债是由地方政府所属的公司为承债主体，但地方政府有最终还款义务，因为它是这个公司的全资股东，所以它是负有偿还责任的，一旦地方债出现问题，当然，城投公司需要破产倒闭清算，但不能说地方政府完全没有责任，而且地方政府恰恰是通过融资平台和城投公司这个方式去借了大量的债务，不管是发行城投债，还是搞银行贷款，现在正好是我们目前宏观调控当中的热点问题，地方融资平台的债务问题。
现在分三部分，一部分由地方政府负有偿还责任的债务，一部分负有担保责任的债务，一部分其他相关债务，这是2010年，国家审计署审计地方政府债务的时候出台的一个概念。
2010年的数据，总体来看，我国地方政府融资平台负债从来源上看，其中从银行贷款贷到的数额达到8.46万亿，占当年地方融资平台整个10.7万亿债务总额的79.01%，发行债券也就占到7.06%，其他借款占到9.75%，近80%地方融资平台的负债都来自于银行贷款，所以这就引发了银行业的一个不良资产的累计问题。
第二个，这些债务在各个级次政府当中，在省、县、市当中如何分布？29.96%在省级政府，26.53%在县级政府，其中一个大头43.51%在市级政府。
从支出方向上看，这些资金都干什么去了？占的最大头是市政建设，占到36.72%，达到3.53万亿；另外，24.89%用于交通运输，所以，这两项加起来以后已经占到60%还多，搞基础设施、投融资，这是目前城市化进程当中的一个特有的现象，这些债务主要用于地方政府的城市开发和基础设施建设。
在地区分布上，中部地区的欠债占到债务总额的23%，东部地区近一半，占到49.65%，西部占到27.29%。所以，整个地方政府归纳起来，东部条件越好的地方，欠债越多，占到一半左右。第二，市级政府、县级政府加起来占到70%左右，他们这两级政府承担着大量的城市规划和基础设施建设的任务，而且这些资金60%就用于基础设施开发和城市建设，资金来源，79.01%，近80%来自于银行贷款。所以，这样的地方债务、各种格局既是我们财政上的风险，也是银行业的风险，所以急需改革。
当然，现在地方政府扩张与四万亿扩张下的政策有关，因为当时四万亿是我们应对国际金融危机的时候，中央政府出台的四万亿扩张政策。在这个政策之前，我们常年也在搞地方债务的清理，尤其是禁止地方政府和银行金融机构搞各种各样的银政联盟、银政联合、银政合作、大额贷款，正在清理，但这个清理进程到了2008年金融危机给打乱了，人民银行和银监会联合发布了一个意见《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，这是2009年3月份出台的，这个意见支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。因为我国出台四万亿之后，中央政府很多项目需要地方的配套，当时没有渠道，就发了这么一个通知，这样就导致地方投资盛宴的大开，地方政府在当时的财政条件不允许的情况下，纷纷搞各种各样的投融资平台，到银行贷款，这是目前我国地方政府债务产生的主要来源。
现在地方政府欠债怎么办？因为级次越高的政府，其收入越多，级次越低的政府，收入关系越紧张，而级次越低的政府，欠债又越多，这时候就存在地方政府的欠债如何还的问题，这个还的过程恰恰也需要我们进一步地改革政府间财政关系的一个过程。总体上来看，如我们前述的有“卖地生财”、“附地生财”、“押地生财”，地方政府往往是以土地出让的收入作为抵押来还债的，可是土地出让收入既决定于土地出让能否顺利，更决定于地价有多高。如果出让不顺利，地价低的话，那这个土地出让收入困难，这样的承诺，还本付息也就困难，统算起来，2012年地方政府土地出让收入根本不足以还本付息，当年到期的还本付息额是当年土地出让收入的1.25倍，现在问题非常严重，因为有55%的贷款都是承诺以土地收入来偿还的，而土地收入根本就没有保障，所以就出现了地方财政危机，债务危机引发的银行业今后下一步更危险的局面。
二、政府间财政关系改革的部署
如何改革？十八大报告也再次重申了我国加快财政体制改革的构想，无非是这三项：一项，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。
所以，在处理政府间财政关系中有三条：第一条，中央和地方财力与事权相匹配。这个说法已经提了十多年了，大家一定要注意，中央和地方财力与事权相匹配，而不是财权与事权相匹配，有很多理论界的朋友讲要划分财权和事权，中央地方和地方政府的财权和事权，注意，是“财力与事权”，“财权”和“财力”，一字之差，但差出大矣。财权，是一级政府筹集收入的权力。在宪法上，中国政治上是一个单一制国家，不是联邦制国家，中央政府统一调配全国的财力，而地方政府有自主性，而且要发挥其积极性，但中国的地方政府既是地方辖区的利益代表者，也是上级政府的代理人，它隶属于上级政府，政治上的单一制就是这个意思，我们不是联邦制，联邦制国家不一样，各级政府可以由各级政府的宪法，各级有筹集本级政府收入的权力，这是财权。这一块我们要保持一个清醒的头脑，这要和我国的宪法相一致。这是一个。
第二个，构建地方税体系。为地方政府筹集收入，给予稳定的税收制度上的安排。如财产税、遗产税、资源税的改革，希望走出这一步，哪一级政府的收入主要是什么样的一个税种。
第三个，财税体制要改革转移支付制度。就刚才我们讲到的，转移支付制度更多的是增加一般性转移支付的规模，合并或减少一些专项转移支付，这是一个；另外一个，转移支付也要立法，要制度化，要规避转移支付当中的上级政府或有些主管部门的自由裁量权。在规定上，在每年出台的政策上承诺给地方政府的转移支付，往往由于一些部门的管理，甚至于个别管理者的需要，在资金拨付，在及时性、完整性、透明化上出现了一些问题，导致了一些腐败、浪费。
在中央和地方财政关系方面还有一个大问题，政府的财政级次问题，这不仅仅是个财政问题，这里边我们仅仅是简单提到，政府财政级次，我国有几级政府，几级预算的问题。我国《宪法》和《预算法》规定：一级政府一级预算。但这毕竟是我们的探索阶段，现在省直管县，这是一个改革，另外一个改革是，乡财县管乡用，这两级改革的目的是减少我国财政预算级次的一种努力。县一旦在财政上不隶属于市，而直接属于省的话，也就省略掉了省和县之间的市这一级财政管辖，让市和县平行地隶属于省级财政，让它们之间不再有财政隶属关系，这就避免了这一级的财政关系划分。另外一个乡财县管乡用，这是农村综合管理体制改革的一个重要内容。原来乡级政府有乡级预算、乡级财政，现在改的是乡级的财力要由县来通管，乡用，但它是报销制，这就相当于在一定程度上弱化或取消，甚至取消了乡级财政。因为乡镇这级财政是上世纪80年代末开始试点的，现在乡镇这一级政府提供的公共服务相当于受县级政府的委托进行的，因为在中国历史上，乡镇这一级本来就不是国家政权，是民国时期才有的。长期2000多年历史上，我国乡镇是需要搞地方乡绅自治的，在县政府的指导下，县政府往往被称为是最基层一级地方政府。现在乡镇这级成了最基层，从实践上看，这级财政如果存在的话，非常没必要，导致冗员、资金浪费，非常没必要，而且乡镇本身辖区是需要不停地重新划分的，因为随着通信和交通条件的变化，地方政府幅员、人口规模和疆域的变化，这是必然的，所以乡镇这一级，它的财力更多的是由县来分管。
十八大报告重申了这些改革的宗旨，其实在“十二五”规划当中，第四十七章，关于财政体制改革专门作了三阶的安排，其中第一节专门讲深化财政体制改革，深化财政体制改革其中就讲按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上进一步理顺各级政府间的财政分配关系来完善分税制，讲了三条，一个是转移支付制度的完善，增加一般性转移支付，特别是均衡性转移支付规模和比例，调节和规范专项转移支付。第二个改革，推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。第三个，健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券的制度。这是我们现在财政体制改革当中提到的政府间财政分配关系的三项大的改革。
今年我国深化经济体制改革的重点任务，国务院安排今年5月6日发布的，其中也提到了财税改革，但今年改革更多的首先是行政体制改革，其中行政体制改革是财政改革的一个前提条件，行政体制改革无非是分，一个政府和市场的关系，政府和社会的关系，另外也关乎到政府内部，政府之间的权力配置问题。
今年的国家发改委深化经济体制改革的意见，国务院批准的。其中，财税改革当中，关于完善财政预算制度，扩大营业税范围，合理调整消费税，这都是税收方面的一些改革。
财税改革，更多的是在财政部提出来的改革设想当中，其中提到了加快健全中央和地方财力与事权相匹配财政体制，促进基本公共服务均等化和主体功能区建设，这些表述也是从十八大，也是从“十二五”规划当中直接移植过来的，它还是我们刚才讲的三大项。一项是界定中央和地方事权和支出责任，今年有一个具体问题是营改增进程当中，依然就调整中央和地方的收入划分。营业税本来属于地方税收，现在改成增值税以后，是否需要重新调整中央和地方的收入的划分方法？这是一个。第二个，优化转移支付结构，减少专项转移支付，完善转移支付制度，进一步提高转移支付资金使用的效益，这是我们刚才讲的，呼应全国各方面在这方面的要求。第三，健全县级财力基本保障机制，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障，这是目前的各项改革。
三、政府间财政关系改革的重点
现在关于财政体制改革问题当中，政府间财政关系，它的难点是什么？我认为主要有三大难点：第一个难点，政府间财力和事权的划分；第二个，转移支付的立法；第三个，地方债务的清理。这既是重点也是难点，长期存在，争论不休，迈的步子有限。
（一）政府间财力和事权的划分
我们讲其中一个难点，如政府间事权和支出责任划分的问题。这不仅仅是个财政改革问题，它甚至关乎到宪法体制，在现代经济当中，在现代社会当中，而且我们要建立现代政府，什么级次的政府负责什么样的公共服务，承担哪一种公共服务的开支，这并没有一定之规，理论家也无法用一句话把它说完，这是个不断探索的过程，但这里边有两个规则：第一个，在经济学上外部性比较强的事项，更多的是给上一级政府来承担；第二个，要素流动性比较强的这类事件也是更多地由上级政府来承担。所谓外部性，在经济学上的概念，一个主体的行为并没有承担全部后果，这个问题，外部性越严重，如环境污染，他的行为引起了污染，但他承担的只是他自己的开支成本，但污染的成本他没有承担，由全社会承担了。像这类事物，更多地给上一级政府。如果在全国有外部性的事项，那就由中央政府来承担，所以在不同级次下的外部性有这个级次下最高一级政府来承担，这是一个原则。第二个，要素流动性。如养老保障、基础教育，人口是高度流动的，尤其是在现代市场经济条件下，不能因为一个人居住于不同的辖区而享受非常大差别的公共服务，考虑要素的流动性，要素流动性越强，这类事项更多的责任由中央政府来承担，要素流动性越低、越弱，如房产税、地方的下水道、垃圾处理、地方治安等项目由地方政府来承担。筹集收入主要从要素流动比较差的环节来征税，如房产税，现在在上海和重庆的改革试点堪称“居民房产税”，也是一个意思。这是一个基本原则。
在这里边，我们还要恰当处理省以下财政体制的关系，进一步深化分税制改革，把我们原来没有做完的事项做完，这是分税制。1994年的分税制主要划分的是中央和省以下的政府财政收入，省以下各级政府之间的财政收入，今后这个工作继续做下去，其中重中之重是尽快地推行省直管县，乡财县管乡用，把省以下政府之间的财政级次由原来的四级简化为两级，即省和县两级，减少省和县之间的市财政，减少县以下的乡级财政，进行探索。在探索的基础上可以修订法律，甚至修正我国的宪法。乡镇政府是县一级政府的派出机构，不再是独立的政权，这都可以考虑。总体来说，在世界各国当中，一般的国家都是三级财政，中央财政或联邦财政，有的是省（州）财政，剩下的是地方财政，我国现在是五级财政，这个级次是有些多了，这是改革的一个重点。
（二）转移支付的立法
第二个重点，转移支付立法，转移支付立法无非分这么几个程序，第一个，科学界定转移支付的标准，这是和第一条紧密相关的，划分各级政府收支责任，划分了收支责任以后才能界定转移支付的标准，哪些是上级政府应该给的。严格转移支付的规模，而且严格转移支付的程序，这都需要立法。转移支付立法，据我们所知，有关部门或机构搞转移支付的立法、调研、认证，到现在都快十年了，但这个论证到现在还没有提到议事日程上。尤其是转移支付程序，转移支付的绩效评估，转移支付当中违法责任的追究，这是迫切需要立法才能规定的。中央政府收入当中的77%通过转移支付的形式划拨给了地方政府，但这么大规模的资金量，它怎么运行？怎么拨付？怎么监督？如果有违法怎么追究？现在都缺乏相应的法律规定。所以，存在一些不正常现象，一些项目通过“两会”批准以后，等拨到地方都已经到了这一年的第三季度，甚至第四季度。有些资金在一些管理部门，甚至一些管理人员的各种各样的自由裁量下迟迟划拨不到位，逼得很多一些地方“跑部钱进”，随之一些腐败、浪费、碎片化都非常严重，一些大项目分解为几十个、上百个细项目，分属于不同的部门或机构来掌管。这种局面不能延续下去。所以，应该有相应的转移支付的法定程序，如果到了一定的时期，支付不到位，这些主管者应负法律责任。这是改革的一个方面。
（三）地方债务的清理
第三个，现在地方债务的清理。地方债务的清理，根据2010年国务院19号文，第一轮的地方融资平台和地方债务清理整顿工作已经开始，后来其他部委连续发布各种各样的文件，如制止地方政府举债中的违规担保，禁止地方融资平台继续给它贷款的行为，所以各个部门都在发布这些规定，一直清理整顿。最新的进展是上个月的7月28号，审计署发布了一个消息：今年在3个月内彻底地审计、模牌地方各级政府的债务总额。这也是我国2011年上半年对地方融资平台和地方债务的清理，这又是一次大动作。
但地方债务，首先我们在现有法律上是有法可依的，如《中华人民共和国预算法》，这是1994年颁布的。《预算法》第28条规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。这是法律规定。《中华人民共和国担保法》是1995年6月份发布实施的，第8条也规定：国家机关不得作为保证人。地方政府有的时候担保、保证一些地方融资平台的债务，在法律上完全可认定为无效，是有法可依的。现在讨论《预算法》的修改，是否允许发行地方政府债务的问题，然后在预算上还进行相应的改革尝试，如有四个省允许它们发行政府债务，这种试点我们可以重新考虑。既然有现有的预算法和担保法规定不允许，如果我们要搞这种试点，是否可以考虑先修改这些法律。如果这种当年禁止地方发行债务，禁止地方担保债务的条款，既然制定了，就要考虑当时制定的条件，现在是否有了改变，其实我们现在看当时制定这些条款的条件本身并未改变，只是地方政府的数额改变了，规模巨大，现在是否变成既然有这么大的数额，我们就在法律上只好来追认它，承认它，是这么一个问题。
其实，在联邦制国家，对地方政府发行债务都是有严格的限制的，如美国，美国有19个州，如果是地方政府以政府信用或税收作为担保发行债务的话，都是需要本州全民公决的，而且地方政府的债务规模，即使在联邦制，不管澳大利亚，还是美国，出现了一定的动向，必须向上级政府及时通报。在美国一些地方州政府的某些城市，如最近讲的底特律的市政府债务危机，州政府是完全可以接管一些城市财政的，直接派官员接管它的财政，即使在联邦制国家，这也是受到严格限制的。
但在地方债务方面，其实分两类，我们现在应给它区分开来，一个是一般性的政府债务，以政府信用或政府税收作为担保的债务，这是一类；另一类是特别收益债务。这些债务开支以后建设的项目本身有收入抵押的，项目收益作为抵押的债务，这是市政债务，这和政府信用或税收作为担保的债务是完全不同的。所以，现在我们清理地方债务的时候，如果要允许地方发行债务，那就不是说允许地方政府以政府信用或税收作为抵押来发行债务，而是要以市政项目本身的收益作为抵押发行债务。在美国，这一类的项目收益债务占市政债的绝大多数，其中发行期，如25年期以上的占到55%。市政债当中一半以上的资金来源于25年期以上的市政债券，而这些市政项目本身是有收益的，而且有5、6部法律，有近十多个机构参与对市政债券的管辖、监管，所以，要让它做到市政债发行透明、信息披露及时，它成为资本市场的一个组成部分，而不是说现在我们不考虑项目收益本身的情况，仅仅考虑说是地方需要发行债务，地方与政府信用和税收抵押来发行债务，这在联邦制国家也是受到严格限制了，这是需要区分看来的，否则的话，我们在这一块，如果是允许地方政府发债的话，那地方政府借用的政府信用归根结底还是中央政府的信用，就相当于我国财政的彻底分权，就相当于人民币发行权的分解。欧洲的主权债务危机就表明一个统一的货币和分割的财政下，它必然带来各种各样的宏观冲击、不稳定现象。所以，我们在考虑在允许地方发行债务的时候是允许哪一类债务？如果是项目收益债务，典型的市政债可以，如果是以政府信用或税收收入作为抵押，那对我们这一个单一制国家来说需要审慎的考虑，这是一个。
四、政府财政关系的若干思考
那么至于说政府间财政关系改革，其实现在还有一种说法，有哪些项目由中央承担，往往是随着外部性的增加，随着要素流动性的增加，更多的项目由中央政府来承担，这是正常的，其实在像美国这样的联邦制国家也是，我们通过一些数据可以看出来，在美国，政府开支当中，联邦政府开支占的比，我们把州和政府加起来就叫地方开支，联邦开支和地方开支的比例关系，最低的时候60%，联邦政府开支占60%，州和地方加起来占了40%，现在联邦政府开支占了65%，州和地方加起来只占了35%，更多的项目、更多的责任都是由中央政府或联邦政府承担的。因为要素是越来越流动的，现在社会上一些事项的外部性越来越强，所以地方政府把更多收入的支配权给了上级政府，让上级政府筹集收入，当然可以通过转移支付的方式拨付给地方政府。
清理地方债务的同时，还在考虑一个如何给地方政府筹集稳定的财政收入这个思路。现在我们的房产税改革试点，2011年1月27号上海、重庆两地的试点已经做了两年了，两年多以来，其实一些时机已经越来越成熟。这个时机成熟主要在于，一个是技术上的成熟，如房地产估价、评价，基础数据的成熟；一个是各种各样的改革准备，如政府职能转变。这里边介绍一个英国的房产税，美国也差不多。英国的房产税被称为社区税（Communitytax），这个税收，2008年占地方政府收入的25%。在英格兰，对房屋征税的话，它根据不同的区域有不同的征税价格，在英国，房产征税时候的价格和资本市场上房产交易的价格是两回事，一个房产税征税价格，一个是税基，没有哪个国家跟资本市场联系在一起，因为房产税交易价格本身是资本市场价格的一部分。但所有征房产税的国家都会设法把它隔离开来，我对房产征税的时候，这个价格不能和资本市场交易价格相关，这个和国家一些学者提出来的主张有一个非常鲜明的对照。另外，房产税是按年度征收，每年征一次的，而一项资产，房产这项资产的交易不是每年都交易的，不同时期的交易，市场价格波动非常大，所以不能让一个地方政府的收入建立在波动很大的税基之上。在英格兰，它分八个等级对房产进行估价，即八个区域，不同的区位、不同朝向，不同质量的房产，价格非常不同。这个评估机构是个公共机构，这个机构不属于政府，不属于税务部门，不像我国的《征收征管法》规定：征收依据是课税价格税务部门有权制定，房产税在英国不是这样，它有一个专门的公职评估局的机构来评估房产的征税价格，而且每隔一段时间评估一次，最新的这次定价是1991年，1991年以来新建的房屋按照一定的法律折算成1991年的征税价格，这是一个课税价格如何认定。
第二个，房产税征收以后的资金使用，在英国的社区税使用11个方面，有警察、治安房屋、消防、垃圾处理、垃圾回收、城市社区警官，甚至巴士的补贴、老年人免费巴士服务、公共健身房、游泳池、悠闲中心维护，对低保户的住房补贴、政府公房管理和维护、博物馆旅行旅游、环境健康、食品安全、防洪等，所以每个英国家庭纳了这个税的时候有一个单子，它都会告诉你有告诉你有多少英镑，多少便士，多少先令，给了警察局，多少给了垃圾服务，多少给了社区公共绿化，多少给环境保护。实际上相当于我国国内的老百姓已经及正在交纳的物业费，不是说除了物业费之外，额外地向老百姓征一道房产税，这就是一个好的税收。
再这样看的话，房产税如果开征的话，面临着一个大问题，地方政府职能的转变，地方政府能否改制重组变成真正人民群众的政府，给老百姓提供公共服务。否则的话，我们担心在我们已有的物业费，已有的土地出让金基础上再征收一道财产税给地方政府，这些地方政府建大楼养一些不同级次的公务员的话，这个税收对社会的进步没有意义，仅仅为征收而征收，为了养人而养人，为了养一级政府而征收，而不是社会政治文明建设的正确方向。所以，我们今后征房产税，两个问题，一个是房屋征税价格的认定，如联网数据的积累的技术越来越完备；第二个，基层政府、地方政府的职能转变要加快。这是我们在政府财政关系方面的几点考虑。
结语
总体来说，政府间财政关系主要是三个问题：第一个，政府之间事权和财力的划分问题；第二个，转移支付改革问题；第三个，地方政府的债务问题。在改革方面，一方面我们一边要划分政府之间的财力和事权，另一方面要推进省直管县改革和县财县管乡用改革。另外，在转移支付方面，我们更多地要把一些专项转移支付归并为一般性转移支付，而且要转移支付立法，它的趋势必须是通过立法的途径给它制度化的。第三个，控制地方债务，清理地方债务。关于地方政府发债方面，我们更多地主张地方政府可以发行由市政收入作为抵押的市政债，不是人们经常说的允许地方政府以政府信用和税收作为抵押的地方债，这是深化资本市场改革的问题。如现在地方的一些城投公司的城投债，还是靠行政审批的，这完全可以慢慢再变成资本市场改革的一个项目。信息披露，让第三方评估，以项目收益作为抵押，在资本市场上筹集资金。至于给地方政府筹集收入，房产税改革，不能操之过急，在原有试点的基础上，第一重在增加我们对征税价格的评估和房产数据的积累上；第二个，加快地方政府的改革，尤其是地方政府职能转变，建设真正的人民满意的政府，建成老百姓的政府，就像现在的物业公司这样，不光是职能转变，甚至可以提出地方政府的改制，成为“群众的政府”，这在我们建设社会主义政治文明的大形势下，完全可以加快这方面的改革，改革我们的财政制度。联系客服
