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解读一：新旧条例的变化及其衔接适用
新条例共5章35个条文，分别规定了总则、征收决定、补偿、法律责任和附则。与原《拆迁条例》相比，新条例在条文上减少了5条，在章节设置上也有了很大变化。不仅如此，新条例的变化更体现在以下一些重要的内容上：
第一，新条例在立法宗旨上更突出保护被征收人的合法权益。新条例第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”该条规定的是新条例的立法宗旨。与原《拆迁条例》相比较，在立法宗旨上，新条例主要有以下四个变化：
一是将原《拆迁条例》第一条中“加强对城市房屋拆迁的管理”改为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”。表明新条例重在规范房屋征收与补偿这一行政行为，而原《拆迁条例》突出的是对于拆迁行为的行政管理，这一变化充分体现了立法者执政理念的重大转变。综观新条例的规定，与原《拆迁条例》相比，新条例的一个显著变化，就是删去了旧有条例中令人敏感的“拆迁”的概念，而代之以“征收”。透过这一字面改动，可以看出新条例更加突出房屋征收与补偿的规范、公平、合理，也表明“拆迁”这一概念将逐步淡出我国的立法、司法与行政的范畴。
二是增加了“维护公共利益”的内容。《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”新条例的规定与《物权法》的规定是一致的，说明只有为了维护公共利益，才能进行房屋征收活动。
三是将原《拆迁条例》第一条中的“拆迁当事人”修改为“被征收房屋所有权人”。在新条例的两次公开征求意见稿中均将此表述为被征收人，而正式公布的条文明确为被征收房屋所有权人，说明征收与补偿活动的当事人只有政府及房屋所有权人双方，房屋承租人不再被列为征收当事人，对其合法权益保护的问题，不属于新条例解决的范围。即被征收人仅限于房屋所有权人，原《拆迁条例》规定的房屋承租人已不再是安置补偿的对象。涉及已出租房屋的征收问题，对于房屋承租人的权益保障可以采取以下两个途径解决：一是审查房屋租赁合同的效力及是否具备解除、撤销的条件，如果合同无效或具备解除、撤销的条件，则应依照《合同法》及最高人民法院相关司法解释的规定处理，相关的纠纷可以通过民事诉讼程序解决；二是如果合同不存在法定的无效、解除、撤销的情形，则应由被征收人于房屋征收后获得产权调换的房屋由原房屋承租人继续承租，被征收人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。
四是删除了原《拆迁条例》第一条中的“保障建设项目顺利进行”的表述。表明新条例已将征收房屋与征收后的建设完全分开，即房屋征收部门不得再以“保障建设项目顺利进行”等为由实施房屋征收行为，以此更加突出房屋征收与补偿本身，从而更有利于缓和与化解矛盾。
第二，新条例扩大了房屋征收活动的适用范围。原《拆迁条例》适用于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁活动。新条例的适用范围不再局限于城市规划区，凡是国有土地上的房屋征收活动都适用。
第三，新条例确定的征收主体发生了变化。原《拆迁条例》第四条第二款规定：本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。依此规定，征地拆迁的主体是取得拆迁许可证的建设单位。国有土地储备中心、各个房地产开发企业等都可以作为征收主体。而依据新条例第四条、第五条的规定，征收与补偿的主体是政府，由政府确定的房屋征收部门代表政府负责房屋征收管理及组织协调，由征收实施单位负责具体征收与补偿工作，并且不得以营利为目的，同时禁止建设单位参与搬迁活动。这里需要注意以下四个问题：
一是新条例在规定征收补偿的工作主体时，统一使用了“市、县级人民政府”的表述方法，而在原《拆迁条例》中既使用了“县级以上人民政府”一词，又使用了“市、县人民政府”一词，以致在实践中对区人民政府（县级）的征收主体资格及权限产生了较大争议。新条例公布实施后，对于区人民政府的房屋征收主体资格及权限不应再有争议了。
二是新条例规定了市、县级人民政府负责房屋征收与补偿工作，同时还规定该工作由政府确定的房屋征收部门具体组织实施。也就是说，征收补偿的实施主体是市、县级人民政府确定的房屋征收部门。需要注意的是，房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作时，需要做出征收补偿决定时，应当以政府的名义进行，而不能以自己的名义进行，但是在与被征收人订立征收补偿协议时，房屋征收部门则应以自己的名义进行。
三是作为实施主体的房屋征收部门，可以自行承担征收补偿的具体工作，也可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。此时，房屋征收部门与房屋征收实施单位之间属于委托与被委托关系。既然是委托与被委托关系，这里就有一个法律责任的承担问题。对于房屋征收实施单位在委托的范围内实施的行为，其法律责任的承担没有争议，即应由房屋征收部门承担责任。但如果房屋征收实施单位超越委托范围实施的行为，其法律责任如何承担，新条例没有规定。对此应当依据《民法通则》及《合同法》关于代理、委托合同的规定，视具体情况加以认定。如果依据相关规定确定该责任应由房屋征收实施单位承担的话，则房屋征收实施单位应为能独立承担民事责任的法人单位，但如果房屋征收实施单位的财产不足以承担民事赔偿责任时，应如何处理，新条例并未明确。我们认为，在法律、行政法规未明确规定时，应从保护被征收人合法权益的角度出发，当房屋征收实施单位在委托范围外实施的与征收补偿有关联的行为，侵犯了被征收人合法权益应当承担民事赔偿责任时，应由房屋征收实施单位承担民事赔偿责任；如果房屋征收实施单位的财产不足以承担民事赔偿份额时，则应由房屋征收部门承担补充赔偿责任。这就要求房屋征收部门在对外委托时要注意审查实施单位的民事主体状况。同时，新条例还要求作为受委托的房屋征收实施单位，必须是不以营利为目的的单位，而不以营利为目的的单位除了国家机关以外，主要包括事业单位及民办非企业法人。房屋征收实施单位究竟是属于事业单位还是民办非企业法人，抑或两者兼而有之，有待配套制度进一步明确。但可以确定的是，目前的房屋拆迁公司领取的是企业法人营业执照，是以营利为目的的单位，不符合新条例所规定的条件，因此不能作为房屋征收实施单位。另外，综合新条例第四条、第五条、第二十七条第二款的规定，可以明确的是建设单位不得参与房屋征收与补偿活动。
四是新条例明确规定只有市、县级人民政府有权作出房屋征收补偿决定。根据职权法定的原则，省级人民政府是无权作出房屋征收补偿决定的，这与《土地管理法》所规定的省级人民政府享有土地征收决定权是有区别的，因此，今后在制定集体土地上房屋征收与补偿制度时，应注意衔接。
第四，新旧条例规定的房屋拆迁行为的性质不同。由于原《拆迁条例》确定的拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，也就是建设单位，而被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人，因此拆迁的当事人就是建设单位和被拆迁房屋的所有人。两者在法律上地位平等，这就决定了拆迁实质上是一种民事行为，双方都不是特定主体，法律地位平等。但是，根据新条例第四条和第五条的规定，征收与补偿的当事人是政府和被征收房屋的所有权人。由于政府是作为特定的主体一方，因此决定了征收是一种行政行为，带有一定的强制性。
第五，新旧条例下的政府角色不同。按照原《拆迁条例》第五条、第十六条第一款、第十七条第一款的规定，政府的房屋拆迁管理部门在拆迁工作中担负着两个角色，既是房屋拆迁管理工作的主管部门，对房屋拆迁工作进行监督管理，对拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的拆迁行为做出裁决，实际上扮演的是“裁判员”的角色。同时，由于政府及房屋拆迁管理部门又参与拆迁组织、协调、管理工作，实际上又充当了“运动员”的角色。政府及相关部门集“运动员”与“裁判员”角色于一身，降低了监督管理、纠纷解决的权威性和正当性。而依据新条例的第四条、第五条和第二十八条的规定，征收与补偿行为中，政府或政府的征收部门及其委托的实施单位是征收补偿主体，具体实施征收与补偿活动，是“运动员”，其上一级人民政府和人民法院才是“裁判员”，政府成了一方当事人，不能再作为中立的第三方，因而不再具有行政裁决权。“运动员”与“裁判员”角色的分开，使得对征收补偿行为的监督作用得到了加强。
第六，新旧条例尚有以下四点重大变化：一是由“原则性补偿”到“市场价补偿”。旧条例仅规定“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产评估价格确定补偿金额”，而新条例不仅明确了补偿范围，而且要求对被征收房屋价值的补偿不得低于被征收房屋类似房地产的市场价格。二是由“政府拍板”到“公众参与”。旧条例未明确作为领取拆迁许可证前提条件之一的“拆迁计划和拆迁方案”的制定程序，而新条例规定，市、县级人民政府对征收补偿方案应当“予以公布，征求公众意见”，“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的”，应当召开听证会。三是由“许可与裁决”到“两个决定”。旧条例规定，拆迁人领取房屋拆迁管理部门核发的拆迁许可证之后，与被拆迁人进行关于拆迁补偿安置协议的协商，达不成协议的，申请房屋拆迁管理部门作出房屋拆迁裁决。新条例则规定，由市、县级人民政府作出征收决定后，由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，达不成协议的，由市、县级人民政府作出补偿决定。可见，新条例实施后，拆迁许可证与拆迁行政裁决已成为历史。四是由“行政与司法强拆并存”到“只能申请法院强制搬迁”。旧条例规定，未在房屋拆迁裁决确定的期限内搬迁的，或由市县人民政府责成有关部门强制拆迁，或由有关部门申请人民法院强制拆迁，而新条例规定，被征收人在补偿决定确定的期限内不搬迁的，只能由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
总之，新条例对旧条例是一种彻底的颠覆，统筹兼顾了公共利益和被征收人利益，体现了保证被征收群众的居住条件有改善和原有生活水平不降低的立法思路。新条例正式实施后，原《拆迁条例》将同时废止，政府不得再发放《房屋拆迁许可证》，不得再进行房屋拆迁裁决，这就产生了一个新旧条例如何衔接适用的问题。对此，新条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”从该条规定来看，新条例的施行日期是2011年1月21日，并无溯及力，因此，依据原《拆迁条例》在2011年1月21日之前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，应适用原有的规定，不应适用新条例。但是，新条例从保护公民、法人和其他组织的合法权益出发，特别规定了政府不得责成有关部门强制拆迁，即依原《拆迁条例》等原有程序作出征收安置补偿裁决后，如果被征收人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，应当由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制搬迁，不得再由政府责成有关部门强制搬迁。因此，新条例的适用有一点应当注意，即应注意审查房屋拆迁许可证的取得时间，这关系到新条例有无溯及力的问题。该规定对政府的房屋征收工作也将产生一定影响。我们知道，原《拆迁条例》本身存在的弊端，施行以来造成了一定的负面影响，再加上新闻媒体的某些非客观的报道，加剧了群众对原《拆迁条例》的抵触心理。新条例出台，群众的普遍心理是适用新条例更有利于自己。因此，对新条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，有可能造成被征收人心理上的失衡，产生抵触情绪，不利于征收补偿工作的顺利开展。但是新条例就这样规定了，没有办法！
解读二：新条例的适用范围
关于新条例的适用范围问题，新条例第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。” 与原《拆迁条例》相比较，新条例在适用范围上有了一定的变化：
一是进一步强调“为了公共利益的需要”方可进行房屋征收活动。即非基于公共利益的需要，不得征收单位及个人的房屋。这一点与《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第六条的规定是一致的。政府只有为了“公共利益”才能征收国有土地上的私人房产。征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有，不以私人同意为条件。但如果不是以“公共利益”为目的的征收，则政府不能强制，必须征得被征收人的同意。那么什么是“公共利益”呢？对此，《物权法》和《城市房地产管理法》都没有明确。而新条例第八条对于公共利益的范围进行了明确界定，在该条中，首先对公共利益作了总体限制，即只能是“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等”需要。其次，在具体表述形式上采用了列举式与概括式相结合的表述方式，即列举了五种情形：国防和外交需要；基础设施建设需要；公共事业需要；保障性安居工程建设需要；旧城区改建需要。最后，在兜底条款上规定得更为严格，明确为法律、行政法规规定的其他公共利益，即只有法律、行政法规才能规定公共利益的情形，而地方性法规、部门规章等则无权对公共利益的情形作出规定。
新条例以列举加概括的方式对公共利益进行了界定，排除了一些显然出于商业目的、与公共利益无关的用途。也就是说，单纯为了商业利益的需要而进行的拆迁，不适用新条例的规定，而应由有关当事人依据《物权法》、《合同法》等法律、法规自行协商处理。这就出现了一个问题，关于招商引资项目需要征地的问题，由于招商引资项目并不属于新条例第八条规定的“公共利益”范畴，因此不能列入征地补偿范围。再加上，国家正着手对《土地管理法》进行修改，关于集体土地上征地拆迁的条文也将作出相应修改。因此，新条例正式实施后将对地方政府的招商引资工作产生比较大的影响。
需要注意的是，“公共利益”中最令人争议的是“旧城区改建”问题。依据《城乡规划法》第十六条的规定，作为征收主体的市、县级人民政府，如果要对旧城区进行改建，那么应当先经本级人民代表大会常务委员会审议后，再报上一级人民政府审批。因此，市、县级人民政府对“旧城区改建”并没有决定权，带来的后果是新条例中“旧城区改建”的适用尚需配套法规的修订完善。如果相关的法规不及时修订完善的话，这里的“旧城区改建”将成为一个实施弹性较大的灰色条款，如果把握不好，将会给在“旧城区改建”中存在商业性房地产开发项目留有可能的空间，也会成为地方实施商业性房地产开发可利用的法律资源与可能途径，这将是下阶段一个利益博弈激烈、社会争议纷扰的新问题，值得我们重视。好在新条例已经预见到了这一问题，并在第十一条中规定了因旧城区改建需要征收房屋的特别实施程序。即“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”这里应注意的问题是如何理解多数人的概念。因为法律中的多数只有“普通多数”和“绝对多数”之分。“普通多数”是指过半数，而“绝对多数”是指超过三分之二。根据立法实践，只要法律没有特别说明是三分之二“绝对多数”，那么就是过半数的“普通多数”。因此，这里的多数人应理解为过半数以上的人，即“普通多数”。比如，要征收100户的房屋，只要有51户被征收人有不同意见，就要组织听证会，并根据听证会情况修改方案。
另外一个需要说明的问题是，根据新条例第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。因地方国民经济和社会发展年度计划需经地方人大审议，因此，新条例第九条的规定实际上是控制、制约地方政府在保障性安居工程建设、旧城区改建这两方面权力、强化地方人大决策权、监督权的一项重要措施，可以从源头上进行把关和控制，并能充分体现民意。其产生的实施操作性后果就是：第一，市县级地方每年召开的人民代表大会审议通过将成为保障性安居工程建设、旧城区改建中各类建设项目生效的必备法律形式。第二，保障性安居工程建设、旧城区改建项目将成为县级以上地方每年召开的人民代表大会审议的重要议题。第三，市、县级国民经济和社会发展年度计划中关于保障性安居工程建设和旧城区改建这两方面的内容应当具体化。
二是新条例将适用的区域范围明确为国有土地上的房屋。而原《拆迁条例》的适用范围是城市规划区内国有土地上的房屋，征收城市规划区外国有土地上的房屋，参照《拆迁条例》执行，这就导致了同为国有土地上的房屋的征收安置补偿制度存在较大差异。此次将城市规划区外的国有土地上的房屋征收一并纳入新条例的适用范围，从制度上解决了这一问题。需要注意的是，新条例的适用范围仅限于国有土地上的房屋征收与补偿活动，农村集体土地上的房屋征收与补偿活动不适用新条例的规定。目前的现实是，城市中心区房屋已基本拆完，现在发生的征收和拆迁主要是在城市边缘农村集体土地上的农民房屋，谁来保护农民的利益不受侵害？由于集体土地没有纳入到新条例的适用范围，因此拆迁的主要矛盾实际上尚未完全解决。不过，已有消息称《土地管理法》中有关集体土地的征收补偿办法也要修改，我们期待加快这方面的立法！在相关立法修改之前，集体土地上的房屋征收仍应适用《土地管理法》的规定。如果一个项目中涉及两种土地权属，应当分别按照《土地管理法》和新条例规定的程序进行征收。
解读三：房屋征收的条件及其决定程序
综合新条例相关条文的规定，可以归纳出作出房屋征收决定应当具备以下五个要件：
一是建设活动属于因公共利益需要而实施的项目。至于对公共利益如何评判，已如前述，这里不再重复。
二是建设活动符合各项规划。新条例第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。地方人大在审议相关规划时，也应严格审查，切实履行人大的监督职责。同时，国有土地上的房屋征收与补偿属于系统工程，必须和其他社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划相结合。
三是制定经过公开征求意见（听证）的征收补偿方案。新条例第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。” 第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”这是新条例规定的征收补偿方案的制定程序。简单地说就是由征收部门报方案、政府论证并公开征求意见。为了给群众充分表达意见的机会，征求意见的时间不得少于30日。对于征求意见的形式，新条例没有限制，各地可因地制宜，采用座谈会等形式进行。征收补偿方案必须公开征求公众意见，从文本上下语境看，包括两部分内容：一是听取不特定的、没有直接利益关系的市民的意见，研究是否吸收、如何吸收，并将吸收与否的结果公开。二是征求与某一特定征收决定有直接利益关系的被征收人这一特定群体以及公众代表的意见，并视其结果决定是否需要召开听证会。需要注意的是，政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证与目前存在的按建设项目进行审批的程序制度是什么关系；如何建立论证制度、哪些部门参与、论证的具体内容、如何论证等制度内容，新条例尚无规定，需要下一步研究实施细则时明确。
四是提交建设项目社会稳定风险评估报告。新条例第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”
五是补偿资金要有专户存储、专款专用、足额到位的证明。新条例第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”
只有当征收项目同时具备上述五个条件时，才能进入征收的审查决定程序，缺少其中任何一项的，均不得作出房屋征收决定。对于符合条件的征收项目，作出房屋征收决定的方式有两种：一是对于一般的征收项目，可以由行政机关负责人决定，二是如果房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。但是这里的“被征收人数量较多”是一个难以把握的问题，实践中可以由市、县级人民政府根据实际情况确定，但应形成一种制度，不得临时调整。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，同时还应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。关于公告问题，需要注意两点：一是公告的时点，我们认为在操作中，如无特殊情况，宜在决定日即日公布。二是公告的内容，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
解读四：房屋征收的补偿问题
在新条例的制定过程中，国务院分别在2010年1月、12月两次向社会公开征求意见，从征求意见的情况来看，争议比较多、公众比较关注的问题有三个方面：一是关于公共利益的界定问题；二是关于征收决定的司法强制执行问题；三是关于补偿的项目及其标准问题。纵观新条例的规定，关于房屋征收的补偿问题，新条例主要规定了以下一些内容：
（一）关于房屋征收的补偿原则
新条例第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。” 这就明确了房屋征收补偿的基本原则，即公平补偿原则。为确保公平补偿原则的切实贯彻，新条例规定了以下一系列制度：
一是规定了征收范围内的房屋调查登记制度。新条例第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。” 对征收范围内的房屋及相关情况进行调查登记，是新条例新设立的程序。对被征收人拒不配合调查登记的如何处理，新条例并未规定。我们认为，在此情况下，房屋征收部门可以根据档案资料等进行登记并公布。
二是规定了被征收房屋市场价格评估制度。新条例第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”该条规定了被征收房屋价值的评估标准及异议的处置等。关于被征收房屋的价值问题，新条例确立了市场价格原则，即评估机构应当按征收决定公告之日的类似房地产的市场价格进行评估。这是一个很大的变化。也就是被征收人能够拿到补偿款之后，可以在同等区位用市场价格购买重新安置的房屋。新条例的规定意味着，以往实施的类似的政府指导性的房地产价格评估标准不应再适用。问题是新条例第十九条中所说的“被征收房屋类似房地产的市场价格”是否包括国有土地使用费？因为我们知道，房屋本身的建筑安装成本在同一区域不会有太大的区别，导致房价差异巨大的主要是地理位置。地理位置越好的地方，政府向开发商出让国有土地出让金的价款也会越高，而开发商以高额地价开发商品房，便会以地理位置优越为由大幅提高房价。因此，开发商出售商品房所说的每平方米多少钱，是包括一定期限的国有土地使用费的。基于此，我们认为，新条例第十九条中所说的“被征收房屋类似房地产的市场价格”应当包括国有土地使用费。由此引伸出一个问题，就是新条例第十三条第三款的规定如何理解的问题。新条例第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”对此，新条例没有进一步明确规定国有土地使用权是有偿收回还是无偿收回，这不失为立法的一大疏漏。如前所述，作为建造在国有土地上房屋的产权人，由于在向开发商所付购房款中包括了房屋的建筑安装成本和一定期限的国有土地使用权的费用，因此，基于新条例第三条规定的公平补偿原则，对新条例第十三条第三款规定的“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”不应理解为无偿收回，即房屋征收补偿中不仅应包括补偿房屋的建筑安装成本，还应包括房屋占用范围内的国有土地使用权的价值。关于房屋评估价值异议的处置，新条例规定了两个程序：一是申请复核，二是申请鉴定。需要注意的是该项权利并不专属于被征收人，房屋征收部门对评估结果有异议的，同样可以申请复核及申请鉴定。同时，对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但没有规定被征收人有权另行委托其他评估机构进行评估，这对被征收人有失公平，也是新条例的一个缺憾。
三是规定了征收奖励补助制度。新条例第十七条第二款规定：“市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。” 关于奖励补助机制，在新条例的两次公开征求意见稿中均未提及。我们认为，目前各地在操作房屋征收过程中大都设立了提前奖等奖励形式，对推动搬迁起到了很好的作用，应把这一做法固定下来。同时，城市改造的目的是改善人居环境，提高群众的生活水平，但也确实存在因房屋被征收导致生活水平明显下降甚至致贫的现象，并引发人员伤亡等恶性事件。对此应予以重视，并作出制度上的安排。因此，新条例中增加了此项内容，足见立法机关要致力于将保证房屋被征收群众居住条件有改善、生活水平不降低的原则落实到实处。
四是规定了困难户的住房保障制度。新条例第十八条规定：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。”新条例以专条规定困难户的安置问题，彰显了立法机关对弱势群体的关注。该条要求的是：征收个人住宅的，在具体操作时，要优先安排被征收人享受住房保障，而不是优先适用货币补偿的办法，目的是使被征收人不再等待轮候保障房，以确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降。相对于原《拆迁条例》，新条例的补偿制度作了重大完善，从而使搬迁更加公平。新条例第十八条规定意味着，如果被征收人符合住房保障条件，征收程序启动以后，被征收人可以优先享受住房保障，这也充分体现了《物权法》中征收个人住宅应当保障其居住条件的立法精神。
五是规定了先补偿、后搬迁制度。新条例第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”该条明确了被征收人搬迁的前提是“先补偿”，即在补偿未到位之前被征收人有权拒绝搬迁。在新条例的两次征求意见稿中，都没有明确规定“先补偿、后搬迁”的原则，公布实施的条例则明确“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。这就意味着无论是自愿搬迁还是强制搬迁，其前提都是必须补偿到位。此外，新条例第十二条第二款还规定了“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，相对于原《拆迁条例》而言，原来拆迁补偿款大部分出自建设单位，而不是政府，但建设单位申请拆迁许可证时也要提供金融机构补偿款的证明，现在征收由政府替代了建设单位，政府也需满足这个要求，以保证在搬迁前补偿到位。需要说明的是，这里所说的“先补偿、后搬迁”仅仅指被征收人选择货币安置的情况，如果被征收人选择产权调换，是无法做到“先补偿、后搬迁”的。
（二）关于房屋征收的补偿项目
根据新条例第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。与原《拆迁条例》相比较，新条例继续明确了货币补偿与产权调换两种安置补偿方式。对此，需要注意以下几个问题：
一是必须按照新条例的规定确定房屋征收的补偿项目。关于补偿项目，原《拆迁条例》的规定较为零散、模糊，而新条例则集中、准确。新条例第十七条共规定了4类6种征收补偿款，分别为房屋价值补偿款（含国有土地使用权的价值）、搬迁费、安置费、停产停业损失补偿费、补助费和奖励费。以上6种征收补偿款与新条例第十八条规定的“困难户的住房保障”，共同构成了新条例规定的补偿款的全部内容，可以概括成为6+1。即：1.房屋价值补偿款。房屋价值补偿款应当如何确定？新条例第十九条规定的办法是“评估”，并且规定了房屋价值补偿款的底线，即被征收房屋类似房地产的市场价格。而评估的办法，则有待新法规的出台。2.搬迁费。新条例第二十二条规定了房屋征收部门支付搬迁费的法定义务，但没有规定搬迁费的给付标准和计算方法。3.安置费。新条例第二十二条规定了房屋征收部门支付临时安置费的义务，但同样也没有规定安置费的给付标准和计算方法。4.停产停业损失补偿费。新条例第二十三条规定了确定停产停业损失补偿费的因素，包括房屋被征收前的效益和停产停业期限两个因素，同时放权到省、自治区、直辖市级人民政府制定具体办法。5.补助费。6.奖励费。新条例第十七条规定了由作出房屋征收决定的市、县级人民政府制定具体的补助费和奖励费的办法，国务院对此不予规定。7.困难户的保障性安置住房。新条例第十八条规定了省、自治区、直辖市人民政府有权制定房屋征收时符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障的具体办法。综上可以看出，新条例对征收补偿款的组成仍是原则性的规定，具体如何确定，既要等待国务院有关部委制定新的办法，如新条例第十九条规定房屋征收评估办法由住房和城乡建设主管部门制定，也要等待地方政府出台符合本地区的实施细则，如停产停业损失的计算方法。
二是必须尊重被征收人的安置选择权。新条例第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”如此规定，实际上是将房屋征收的安置选择权赋予了被征收人，而不是政府。对于被征收人选择的安置补偿方式，市、县级人民政府无权擅自改变。
三是必须体现房屋产权调换中的公平合理原则。对于被征收人选择房屋产权调换的，新条例第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”第三款规定：“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”这里就明确了房屋产权调换的基本原则：一是应当计算并结清差价；二是对于旧城区改建涉及征收个人住宅的，实行原地段或就近地段安置的原则，即必须是就地安置。因此，房屋征收部门在制定补偿方案时，应当提供原地段或就近地段的安置房源。政府提供原地段或者就近地段的安置房屋成为一种法定职责。
另外，关于征收房屋的补偿，还有一个问题应予注意，就是未登记房屋、临时建筑、违章建筑的补偿问题。对此，新条例第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”实际上，对于违反城乡规划进行建设的，《城乡规划法》已有明确规定，新条例对此再作规定似乎没有必要，其实不然。因为在以往，对于拆迁许可公告后，在拆迁范围内新出现的违法建筑如何处置，始终没有明确规定，以致相关行政机关之间出现了互相扯皮的现象，导致一些问题久拖不决。而新条例则从制度上彻底解决了这一问题，即在征收范围内的违法建筑，无论其是在征收决定公告前，还是征收决定公告后形成的，均应由同一部门依法查处，并可由市、县人民政府依据《城乡规划法》第六十八条的规定，责成有关部门强制拆除。同时，新条例还增加规定了房屋征收前对未经登记房屋的认定、处理程序。这是新条例的亮点之一。我们知道，在房屋建设中，很多房产之所以没有进行房产登记的原因非常复杂，不能机械地适用法律而损害被征收人的利益，还需要结合实际，具体情况具体分析，力求公平合理地作出认定和处理。对于确属合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对于认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，则不予补偿。同时，对于房屋征收范围确定后，违反规定在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的，也不予补偿。“不当增加补偿费用的行为”，包括但不限于新条例中所列举的“新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途”的情形，还包括一切不当增加补偿费用的行为，其中常见的有房屋出租、抵押、借用等合同行为。
（三）关于房屋征收补偿协议的签订与履行
按照新条例第二十五条的规定，房屋征收部门应与被征收人依照新条例的规定订立补偿协议。关于征收补偿协议应具备的主要内容，原《拆迁条例》未能明确。新条例对此作出明确规定，具体包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。需要注意的是，这些项目中有一些是共性项目，如补偿金额；有一些是个性项目，如停产停业损失。就个性项目而言，并不是每一个征收补偿协议均应具备的，应视具体情形而定。由于房屋征收行为的公益性，决定了其对时限性的要求比较高，因此，新条例要求房屋征收部门与被征收人应当在征收补偿方案确定的签约期限内订立补偿协议，如果在此期限内双方未能完成签约行为，则应视为达不成补偿协议。
针对房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，以及被征收房屋所有权人不明确的情况，新条例规定房屋征收部门应当及时向作出房屋征收决定的市、县级人民政府报告，政府在收到征收部门的报告后，应当面听取被征收人的意见，查明被征收人拒不签约的原因，必要时可采取听证会的方式听取各方的意见，然后依照新条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定的内容应当包括上述补偿协议的事项。由于补偿决定是针对特定相对人的特定权利义务作出的，故在性质上属于具体行政行为，因此如果被征收人对补偿决定不服，新条例规定被征收人可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
需要注意的是，新条例取消了原《拆迁条例》规定的拆迁行政裁决程序，规定了对被征收人不服补偿决定的法律救济途径为提起行政复议或者行政诉讼，因此不服拆迁行政裁决的行政诉讼案件将不复存在，将主要以不服征收决定或者一些程序性事项上的案件为主。另外，如果被征收房屋是租赁房屋，且租赁双方未解除租赁关系的，市、县级人民政府在作出补偿决定时，应将承租人列为第三人。承租人认为补偿决定侵犯其合法权益的，也可以申请行政复议或提起行政诉讼。
以上是房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议时的处理规则。那么，在双方已达成协议的情况下又产生争议的应如何处理呢？我们知道，房屋征收部门与被征收人在订立补偿协议时，双方是作为平等的民事主体出现的，该协议明确的是双方当事人在房屋征收与补偿中的民事权利义务关系，因此房屋征收补偿协议从性质上讲，属于一般的民事合同。既然房屋征收补偿协议属于民事合同范畴，因此房屋征收部门与被征收人在遵循新条例的规定的同时，还要按照《民法通则》、《合同法》等相关民事法规的规定，履行合同订立、履行等法定义务。如果双方因订立、履行房屋征收补偿协议而发生争议，尤其是因履行协议而发生的争议，有关机关也应适用《民法通则》、《合同法》等民事法规进行处理。因此，新条例第二十五条第二款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。” 需要明确的是，这里的诉讼与上面的诉讼在性质上是不同的，应为民事诉讼，而不是行政诉讼。理由就是房屋征收补偿协议属于民事合同范畴，相关的争议就是民事争议，引起的相关诉讼必然是民事诉讼。这样一来，就涉及到了房屋征收与补偿中的司法介入问题。
解读五：房屋征收与补偿中的司法介入
这里的司法介入，是指人民法院通过诉讼程序和非诉讼执行程序对于房屋征收与补偿中的争议进行处理的行为。在房屋征收与补偿过程中，往往还存在着行政复议的问题，由于行政复议属于准司法程序，并非严格意义上的司法程序，因此，这里的司法介入不包括行政复议在内。当然，在房屋征收与补偿的立法领域，在存在行政诉讼的情形下，立法往往还赋予了当事人以申请行政复议的权利，对此应予明确。
（一）关于司法介入的纠纷类型
综合新条例的规定，可以看出，新条例在对当事人进行法律救济方面虽有较大的突破性规定，但仍然限定了人民法院司法介入的情形。新条例大体规定了四类纠纷可以由人民法院通过司法程序进行处理：
一是第十四条规定的被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法提起行政诉讼。新条例改变了政府既当运动员又当裁判员的双重角色定位，明确了市县级政府为房屋征收的主体，加大了政府的责任。如果被征收人不服征收决定，则可以选择行政复议或者行政诉讼来维护自己的合法权益。因此，进入法院的征收案件，市县级政府就自然地成为了被告。但有一点应当说明，市、县级人民政府所作出的房屋征收决定虽然属于具体行政行为，具有可诉性，但如果在诉讼期间不停止执行的话，一旦搬迁完成，对被征收人所造成的是难以弥补的损失，所以，在诉讼期间，征收具体行政行为应当停止执行。就这一点而言，新条例的规定与原《拆迁条例》有了原则性的变化。另外，需要注意的是，房屋承租人是否可以对征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，即房屋承租人是否享有诉权的问题。刚才我们已经提到，如果被征收房屋是租赁房屋，且租赁双方未解除租赁关系的，市、县级人民政府在作出征收决定时，应将承租人列为第三人。承租人认为征收决定侵犯其合法权益的，也可以申请行政复议或提起行政诉讼。
二是第二十五条规定的房屋征收部门与被征收人达成补偿协议后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起民事诉讼。这一点前文已经阐述，需要补充的是，因一方当事人不履行补偿协议约定的义务而引起的民事诉讼，主要包括以下四种情况：其一，被征收人得到补偿协议约定的补偿款后拒不搬迁的，房屋征收部门可以提起民事诉讼，要求被征收人履行协议约定的义务，按约搬迁；其二，被征收人以补偿款不合理为由提起民事诉讼，要求增加补偿款；其三，一方当事人以协议存在效力瑕疵为由提起民事诉讼，要求认定协议无效、解除协议、撤销变更协议等；其四，因房屋征收部门不支付或不全额支付补偿款，被征收人提起民事诉讼，要求房屋征收部门履行协议约定的义务。另外，如果房屋承租人认为征收补偿协议侵犯其合法权益的，是可以依法提起民事诉讼，主张协议无效或部分无效的。
三是第二十六条规定的房屋征收部门与被征收人达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，应当由政府作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。对于该种情形，新条例是有前置性规定的，即在房屋征收部门与被征收人不能达成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，应先由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照新条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，之后被征收人方可依法提起行政诉讼。同样，我们认为在诉讼期间，也应当停止执行征收补偿行为。
另外，也是同样的道理，如果被征收房屋是租赁房屋，且租赁双方未解除租赁关系的，市、县级人民政府在作出补偿决定时，应将承租人列为第三人。承租人认为补偿决定侵犯其合法权益的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。
四是第二十八条规定的政府作出补偿决定后，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由政府依法申请法院强制执行。这就是我们通常所说的司法强拆代替行政强拆的问题。对此，有些人不明白两者到底有什么区别。实际上，两者的区别是很大的，核心的一点就是，行政强制拆迁是政府自己决定、自己执行，根本没有任何监督和救济。新条例废止了争议颇大的行政强制拆迁，代之以司法强制搬迁，有利于加强对政府征收补偿活动的制约，这是新条例赢得民众广泛支持与赞誉的一个亮点。
（二）关于新旧条例司法强制执行的变化
虽然原《拆迁条例》规定的强拆程序是“行政与司法强拆并存”，其中也有司法强制的问题，但是新条例下的司法强制与原条例是有较大不同的。主要体现在以下三个方面：
第一，申请司法强制的时点不同。原《拆迁条例》中向人民法院申请强制拆迁的时点是当事人在行政裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，即可申请。而新条例明确为在补偿决定规定的期限不搬迁，且在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，方可申请强制执行，即在补偿决定生效三个月后方可申请强制执行。如果被征收人申请行政复议或（并）提起行政诉讼的，必须等被征收人走完了全部行政复议、行政诉讼程序后，方可申请强制执行，此时点通常是在补偿决定生效半年后。这一制度规范变化的意义是：对政府依法行政提出了更高的要求，将促使房屋征收行为发生根本性改变，即从以往重效率转向重公平和公正，也将明显影响建设项目的建设周期和建设成本。
第二，申请司法强制的主体不同。即由原《拆迁条例》规定的房屋拆迁管理部门提升为市、县级人民政府。
第三，申请司法强制的条件不同。新条例明确了申请司法强制应当提交强制执行申请书，并应附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。对此，也可以视为人民法院受理此类房屋征收行政强制执行案件的条件。
另外，根据新条例第二十七条、第三十五条的规定，新条例还严格禁止房屋征收中的“先予执行”行为。即实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；政府不得责成有关部门强制拆迁。这就彻底否定了原《拆迁条例》关于人民法院可以“先予执行”的规定，明确了此类案件不应再实行“先予执行”行为。
（三）关于司法强制执行制度的施行
新条例以司法强制执行取代行政强制执行，旨在保障公民个体与地方政府平等的民事法律地位，体现了关注民生、维护社会公平正义、保障公民合法权益的立法善意。但与此同时也将人民法院更加直接地推到了房屋征收与搬迁纠纷的前台。客观地说，将“行政强拆”终结在人民法院，难点是多方面的：
首先，人民法院的裁判与执行会遭遇法律的短板。新条例只针对国有土地上的房屋征收，农村集体土地征收以及城中村的拆迁并未涵盖在内，“行政强拆”还留有余地，甚至因为城乡间的法律差异而变得更加复杂，让人民法院难以处置。而且，尽管有了新条例，不少地方还仍保存着赋予地方土地储备中心等机构以拆迁职能的地方性政策法规。要想完成终结“行政强拆”的任务，须先进行法律法规的“清理拆迁”。
其次，新条例的新要求将进一步考验人民法院两方面的能力：一是人民法院的业务能力，包括人员数量与人员素质。拆迁案件往往比较复杂棘手，需要人民法院工作人员具备高素质；而在高速建设期，房屋拆迁频繁，人民法院恐怕没有那么富裕的能力去执行政府的哪怕是依法的强制拆迁任务，最后可能还是要委托地方政府自己去组织力量，除非每个法院都常备个“法警强拆队”。另外，征收还会涉及政府的许多社会保障职能，政府在强制执行的过程中可以发现并及时解决问题，而法院无法解决社会保障问题；司法强拆具有严格的程序，一方面固然可以保障被征收人的合法权益，然而许多征收拆迁项目要求较强的时间性，通过司法程序难以达到及时强拆的目的。二是人民法院的抗压能力。毋庸讳言，现行体制下，人民法院对地方政府的财政依赖与政策依赖比较严重，人民法院建设的用钱用地都离不开地方政府行政部门的支持与配合，不少地方政府行政部门也因此常拿法院的生效判决不以为意。如何保证人民法院不因自身利益而做到公平公正也是个难题。
最后，在对土地与房产充满过高升值预期的情况下，人民法院依照相关法律裁判出的结果可能并不能动态地体现现实的市场状况，因而即便是符合法律的裁判，也可能与市场协商的结果有差距，被征收人的权益在法院的层面受损，也会有所抱怨，不利于化解矛盾。
关于新条例的解读除了上述内容外，还有房屋征收与补偿中的行政监督问题（比如层级监督、审计监督）、政务公开问题、城市规划的制定问题、房地产价格评估机构的工作原则问题、行政机关及其工作人员的法律责任问题，等等。囿于微信推送字数的限制，本文解读到此为止。
（全文完）
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