《政府出资产业投资基金管理暂行办法》简析

本文作者系北京市君合律师事务所律师

国家发改委于2016年12月30日发布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号，下称“2800号文”），该文是对《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）的具体落实，对政府出资产业投资基金的募集、登记、运作、终止、绩效评价和信用建设等方面均作出了规定。值得关注的是财政部已于2015年11月12日发布了《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号，下称“210号文”），对政府投资基金的设立、运作、退出和终止也进行了规定。因此，对有政府出资的基金而言，2800号文、210号文的规定均应予以重视。以下就两份文件对基金管理的异同、以及对基金投资项目的影响等方面进行简要评述：

一、对基金管理规定的异同

	2800号文	210号文	简析
名称	政府出资产业投资基金	政府投资基金
资金来源	财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金	一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等资金	2800号文重点强调了专项建设基金可作为资金来源
部委职责	发改部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告	财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责	部委职责不同
组织形式	公司制、合伙制、契约制	公司制、有限合伙制和契约制	210号文突出了“有限合伙”
设立批准	未明确要求	由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准
投资领域	1.非基本公共服务领域。 2.基础设施领域。 3.住房保障领域。 4.生态环境领域。 5.区域发展领域。 6.战略性新兴产业和先进制造业领域。 7.创业创新领域。发改部门将适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。	1.支持创新创业。 2.支持中小企业发展。 3.支持产业转型升级和发展。 4.支持基础设施和公共服务领域。	两份文件存在共性（基础设施、产业升级、创业创新），但也有差异
募集登记	发改部门设立政府出资产业投资基金信用信息登记系统及其子系统（以下统称“信用登记系统”）并负责登记，产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在信用登记系统登记。	未明确要求	2800号文要求基金需要在信用登记系统进行登记
符合性审查	发改部门在登记后对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的基金，发改部门应及时出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。	未明确要求
投资标的	1.未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权； 2.参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份； 3.经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。 4.基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。	未明确要求	2800号文要求基金以股权投资为主
禁止投资行为	1.名股实债等变相增加政府债务的行为； 2.公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外； 3.直接或间接从事期货等衍生品交易； 4.为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外； 5.承担无限责任的投资。	1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务； 2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品； 3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）； 4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借； 5.进行承担无限连带责任的对外投资； 6.发行信托或集合理财产品募集资金； 7.其他国家法律法规禁止从事的业务。	两份文件存在共性（不得提供担保、不得承担无限责任、不得进行二级市场股票交易），但也有差异，其中2800号文明确提及不得进行明股实债，210号文的禁止投资范围更广，涉及信托、理财产品、向第三方提供贷款等
数量限制	无明确规定	不得在同一行业或领域重复设立基金
投资规模限制	1.投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 2.政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%	未明确规定
政府方收益	政府可适当让利	1.“利益共享、风险共担”，投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。 2.政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。	两份文件均强调了政府可适当让利，体现了基金政策性、引导性的属性，但210号文明确要求政府不得向其他出资人承诺兜底或者承诺最低收益。
退出	基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。	1. 政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。 2.政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。 3.财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，存在特定情形的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出。	关于基金的提前退出，2800号文没有明确要求，210号文则强调基金中的政府投资部分可以在特定情形下选择提前退出。
绩效评价	1.发改部门将对基金绩效进行评价并公示（对接金融机构信贷政策） 2.发改部门将对基金管理人绩效进行评价并公示（对接管理人选择）	各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果
信用体系	1.依托信用登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录，并纳入全国信用信息共享平台。 2.对不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员予以公示、公告。 3. 联合有关部门给予惩戒措施：包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券。 4.在“信用中国”网站设立专栏，公布失信基金、基金管理人和从业人员名单、及惩戒处罚等信息。	加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。	2800号文提出的“联合惩戒”新意十足
监管	1.发改部门通过建立信用登记系统、完善绩效评价制度、推进信用体系建设等方面进行监管。 2.要求未登记的基金尽快登记。 3.要求管理人提供年度报告和重大事项报告。 4.发改部门会同其他部门通过随机抽查对基金的合规性进行审查。 5.对违规行为发改部门会同其他部门出具监管建议函、并可采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施。 6.建立重大项目稽查制度。	1.财政、审计部门有权对基金运行情况进行审计、监督 2.财政部门会同有关部门对基金运作情况进行年检。	2800号文体现了部门联合监管的思路。
过渡期	本办法施行前设立的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，应当在本办法施行后两个月内按照本办法有关规定到发展改革部门登记。	本办法实施前已经设立的政府投资基金，要按本办法规定将政府累计投资形成的资产、权益和应分享的投资收益及时向财政部门报告。财政部门要按照本办法和《财政总预算会计制度》要求，相应增加政府资产和权益。

二、对基金投资项目的影响

1、适用范围

210号文、2800号文均是对政府参与投资基金的相关管理规定。210号文规定基金应在支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域进行投资；而2800号文规定基金主要投资于非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域、先进制造业领域、创业创新领域。两份文件对基金投向领域的规定有重合，均有政策导向性。关于2800号文提及的“非基本公共服务领域”，可参考《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（下称“规划纲要”）所包含的“基本公共服务项目清单”，根据规划纲要，要积极推动医疗、养老、文化、体育等领域非基本公共服务加快发展，因此前述领域除“基本公共服务项目清单”之外的内容应也属2800号文要求的投资领域。

2、风险分担机制

2800号文明确提出政府出资产业投资基金不得从事明股实债等变相增加政府债务的行为；而210号文则规定政府投资基金各出资方应当“利益共享、风险共担”，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。

由于私募基金所募集资金期限、收益要求，实践中基金参与投资的项目往往通过明股实债、保底承诺等方式确保固定水平回报和退出，这导致基金投资时对项目本身收益的关注度并不高，而是过分依赖增信措施。而210号文和2800号文都强调了风险共担原则，将有助于通过政府投资基金的示范作用，推动基金投资视角的转变，更注重长期投资、股权投资收益，真正发挥基金投资对项目本身的助力、优化作用。

3、规范管理

210号文规定，政府投资基金的设立须经本级政府批准；2800号文要求基金在募集完毕后20个工作日内在发改部门建立的信用登记系统登记，并在基金投资运作过程中及时报告重大事项；《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》则要求私募基金在募集完毕后20个工作日内，通过私募基金登记备案系统进行备案，在发生重大事项时应在5个工作日内向基金业协会报告。根据上述要求，基金的设立既要获得本级政府的批准，事后还需进行发改部门的登记审查和基金业协会的登记备案，同时基金在运作的过程中还要履行向发改部门和基金业协会的报告义务。上述程序的相互衔接将值得关注。

4、投资限额

2800号文规定投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%，且基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。

虽然2800号文对基金的投资限额作出上述规定，但我们理解实践操作中仍存在一定灵活度，比如基金可以通过调整募集规模或承诺出资额来间接调整实际投资额。另外，实操中有些政府出资基金采用母子基金的形式，则对单个企业投资规模是母基金、子基金合并计算还是分别计算，并不明确。

5、各部门联合执法

2800号文提出了各部门联合执法的想法，一方面对列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员进行各部门联合惩戒；另一方面各部门针对违规行为可采取联合出具监管建议函、并采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施。

上述联合执法的实现需建立在各部门信息及资源共享的基础上，而2800号文提到的信用登记系统的建立可为各部门联合执法提供依据。不过，由于2800号文效力层级不高，可实施的惩戒措施仍较为有限。

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