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中国古代有没有“专制皇权”？这是一个需要厘清的问题。在许多人的想象中，既然君主处于权力金字塔之顶尖，那皇权一定是不受任何限制与约束的，皇帝一定是口含天宪、出口为敕的。也许在帝王“独制于天下而无所制”的秦始皇时代，以及“天下大小事务皆朕一人亲理”的清王朝，皇权确实是独裁的。但在其他政治修明之世，特别是在宋代，君主几乎是不可能搞皇权专制的。
先讲两个小故事。其一，神宗朝，一次因为陕西用兵失利，神宗震怒，批示将一名漕臣斩了。次日，宰相蔡确奏事，神宗问：“昨日批出斩某人，今已行否？”蔡确说：“方欲奏知，皇上要杀他，臣以为不妥。”神宗说：“此人何疑？”蔡确说：“祖宗以来，未尝杀士人，臣等不欲自陛下开始破例。”神宗沉吟半晌，说：“那就刺面配远恶处吧。”这时，门下侍郎（副宰相）章说：“如此，不若杀之。”神宗问：“何故？”章说：“士可杀，不可辱！”神宗声色俱厉说：“快意事更做不得一件！”章毫不客气地回敬了皇上一句：“如此快意事，不做得也好！”（侯延庆《退斋笔录》）
其二，南宋光宗朝，皇帝左右的近臣、私臣每每向光宗请求“恩泽”（即请皇帝恩赐个大一点的官做），光宗总是说：“朕倒好说，只恐谢给事有不可耳！”谢给事是时任给事中的谢深甫，曾多次抵制过光宗提拔请托的私旨。楼钥当中书舍人时，也直接告诉光宗：对不合法度的私旨，“缴奏无所回避”。光宗很是顾忌，遇到禁中私请，只能推掉：“楼舍人朕也惮也，不如且已。”宋光宗并不是一个具有优良君主品质的皇帝，却不能不尊重给事中与中书舍人封驳皇帝私旨的权力。（《宋史·谢深甫传/楼钥传》）
在宋代，无论是明君还是昏君，都难以乾纲独断，君主一旦露出这样的苗头，即会受到文官集团的抗议与抵制。我仔细考究过宋代君主所受到的种种约束，其完备性可谓为历代所不及，既有其他王朝共有的，也有其他王朝所无的。两宋三百余年，从未诞生过一个独裁的君主，倒是著名的权相出现了一大串，我们可以列出一个长名单：丁谓、王安石、蔡京、秦桧、韩胄、史弥远、贾似道，等等。宋代可能没有很好地解决权相专政的问题，但君权则是受到了有效限制。
以“祖宗法”为视角的考察 现在就来分析对宋代君权构成约束的各种力量。首先让我们从古代帝王心目中最不可亵渎的神秘力量——“天”说起。 在秦始皇建立帝制之后，皇帝是至高无上的，汉代时董仲舒提出“屈民而伸君，屈君而伸天”，才在皇权之上设置了一个更高位阶的“天道”，将“绝对皇权”改造成“相对皇权”。现在受过理性启蒙的人们似乎难以想象古人对于“天”的敬畏了，但在秦后各个王朝，天命、天道确实对人间的君权产生了约束。古代的君主相信上天有一双眼睛在盯着他，并通过灾异向失德的统治者提出警告。
宋真宗咸平六年（1003），“有星孛于井鬼，大如杯，色青白，光芒四尺余”，这一反常的天象让真宗诚惶诚恐，对宰相说，“朕德薄，致此谪见，大惧灾及吾民。密迩诞辰，宜罢称觞之会，以答天谴。”连生日也不敢过了。 而熙宁年间，王安石为说服宋神宗压制异论，厉行新法，则放言“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”，其实就是蛊惑皇帝摆脱天、祖宗成法与舆论的三重束缚。这是一种很危险的做法，因为结果很可能导致皇权专制主义的生成。也因此，当富弼听闻王安石向神宗说“灾异皆天数，非关人事得失”的时候，就坐不住了：“人君所畏惟天，若不畏天，何事不可为者！此必奸人欲进邪说以摇上心，使辅弼谏争之臣无所施其力，是治乱之机，不可以不速救。” 君主敬天，所以不敢一意孤行。“天”作为节制人间君权的神秘力量，在宋代政治运行过程中的作用显然是不可忽视的。
另一道对宋朝君主的束缚来自“誓约”，这也是宋代特有的皇权约束机制。靖康末年，徽宗、钦宗两帝被金人所掳，曹勋随徽宗北迁，受徽宗嘱托国事，不久曹勋逃归南方，向高宗进了一道札子，里面就提到：“（太上皇）又语臣曰：归可奏上，艺祖（宋太祖）有约，藏于太庙，誓不诛大臣、言官，违者不祥。故七祖相袭，未尝辄易。” “誓约”是太祖遗诏，更准确地说，这其实是宋皇室与上天之间的立约，赵宋的君主如果违背“誓约”，则“天必殛之”。在天受到人间敬畏的时代，这样的“誓约”具有比一般的遗诏更大的约束力。
事实上，两宋三百多年，除了一二特例，大体上也做到了“不杀大臣及言事官”，比如前面提到的例子，宋神宗想斩杀某漕官，却受宰相蔡确抵制，结果这个皇帝只好发了一句牢骚：“快意事更做不得一件！” “誓约”只是宋朝的特别约法，此外还有一系列日常制度与程序要求君主遵循，在宋代，这叫做“条贯”。
开国之初，宋太祖便已意识到“条贯”乃是预防后世君主肆意妄为的“妙法”。据宋人马永卿的《元城语录》记载，“太祖即位，尝令后苑作造熏笼。数日不至，太祖责怒。左右对‘以事下尚书省、尚书省下本部、本部下本曹、本曹下本局，覆奏，又得旨，复依，方下制造，乃进御。以经历诸处，行遣至速须数日’。太祖怒曰：‘谁做这般条贯来约束我？’左右曰：‘可问宰相。’上曰：‘呼赵学究来！’赵相既至。上曰：‘我在民间时，用数十钱可买一熏笼；今为天子，乃数日不得。何也？’普曰：‘此是自来条贯，盖不为陛下设，乃为陛下子孙设，使后代子孙若非理制造奢侈之物、破坏钱物，以经诸处行遣，须有台谏理会。此条贯深意也。’太祖大喜，曰：‘此条贯极妙！若无熏笼是甚小事也。”
“条贯”，换成今天的说法，即法条、法律。历朝立法，至宋代时最为完备，而且，宋代也是一个强调天子亦必须服从于法的朝代，君臣之间有所谓“法者，天子与天下共也”的共识，假如天子徇私枉法、偏袒私臣，就会受到士大夫集团的激烈反对，他们会搬出“天子与天下共守法”的法理来跟皇上争辩：“天下之法，当与天下共之，有司守之以死。虽天子不得而私也，而后天下之大公立。”可见，至少在理论上，宋代的皇权绝不是至高无上的，在它的上面，还有天，还有法，皇权也受法约束。
对宋代皇权构成限制的还有“道理”。其渊源还是来自宋太祖。《皇宋中兴两朝圣政》记载，南宋乾道五年（1169）三月，明州州学教授郑耕道进对，向宋孝宗说起了一个典故：“太祖皇帝尝问赵普曰：‘天下何物最大？’对曰：‘道理最大。’太祖皇帝屡称善。夫知‘道理为大’，则必不以私意而失公中。”孝宗听后说：“固不当任私意。” 开国皇帝认同“道理最大”，意味着同时承认权力不是最大、皇权不是最大。进而言之，皇帝的话并不是“一句顶一万句”、“永远正确”的，也不是不可违背的。所以编撰的《皇宋中兴两朝圣政》的宋臣留正等人，在记完故事后又写下一段评论：“天下惟道理最大，故有以万乘之尊而屈于匹夫一言，以四海之富而不得以私于其亲与故者。”
那么“道理”由谁来评判与阐释？首先我们必须明确的一点就是，当然并非由君主自己来阐释。确切地说，“道理”并不是掌握在哪一个人手里，而是蕴含在人心、天理（自然法）与世代相承的传统中，并由受过良好教育的士大夫群体发现、阐述出来；或者通过“公议”彰显出来，用南宋理学家真德秀告诉宋宁宗的话来说，“臣闻天下有不可泯没之理，根本于人心、万世犹一日者，公议是也。”
“誓约”、“条贯”、“道理”三者的权威，均为开国皇帝太祖所确立，因而它们也构成了宋代“祖宗法”的重要组成部分。宋代可以说是最重“祖宗家法”的一个朝代，每有新君即位，几乎都要强调一遍对“成规”的忠诚，如真宗即皇帝位，下诏说：“先朝庶政，尽有成规，务在遵行，不敢失坠。”仁宗即位诏说：“夙侍圣颜，备承宝训，凡百机务，尽有成规，谨当奉行，不敢失坠。”英宗即位诏说，“夙奉圣颜，备闻圣训，在于庶政，悉有成规，惟谨奉行，罔敢废失。”故而，我们有必要再将“祖宗法”单列出来——毫无疑问，“祖宗法”对在位君主构成了有力的束缚。宋真宗想给他“深所倚信”的内臣刘承规讨个节度使的名衔，宰相王旦便是以“陛下所守者祖宗典故，典故所无，不可听也”为由，断然拒绝了真宗的要求。
需要指出的是，所谓“祖宗之法”，未必都是前任皇帝本人的意思，而是一个包含了一系列习惯法、惯例、故典，并且经儒家治理理想塑造过的制度体系，因为以“祖宗”的名义保存下来，其权威大于现任君主的权力，当现任君主做出不符合儒家理想的行为时，士大夫集团就会搬出“祖宗法”，令君主不得不作出让步。王安石鼓吹“祖宗不足法”，其危险性就在于他试图解开套在皇帝头上的“紧箍儿”。
以“共治政体”为视角的考察 顾炎武《日知录》说：“古之人君，左史记事，右史记言，所以防过失，而示后王。记注之职，其来尚矣。”这一古老的“史官”传统与“起居注”制度，也是君主不敢不敬畏的力量。皇帝的一言一行、做的任何事情，都会被起居注官记录在案，而且起居注官怎么记，皇帝是管不着的。因此，如果君主在乎身后的历史声名，行事就不能不有所顾忌。据明代笔记《读书镜》，“宋太祖一日罢朝，俯首不言者。久之。内侍王继恩问其故，上曰：‘早来前殿指挥一事，偶有误失，史官必书之，我所以不乐也。’”
如果说“史官”是一种消极的约束力量——因为史官并没有预政的权力，假如皇帝对历史声名全不在乎，史官除了秉笔直书，是拿皇帝没办法的——那么，宋代的权力结构便是牵制皇权的积极力量——君主专制的企图是跟这一权力结构相背反的，因而专制的君权是难以在这样的权力结构中展开的。现在我们有必要来仔细考察这个权力结构。
毫无疑问，宋室君主处于这个权力结构的最顶端，具有最尊崇的地位，同时也是名义上的权力源，所有的诏书都必须以皇帝的名义颁布。但请注意，这里我们使用了一个限定词：“名义上”，因为按照儒家的治理思想，天子“君临天下”，但应当“统而不治”，所谓“无为而治”、“垂衣裳而天下治”、“恭己正南面而已”，说的都是这个意思。君主只是作为主权的象征、道德的楷模、礼仪的代表而存在，并不需要具体执政；国家的治理权由一个可以问责、更替的政府（宰相机构）执掌。用现代政治学概念来说，这叫做“虚君共和”；用宋人自己的话来说，叫做“权归人主，政出中书”。
宋代的实际权力运作当然离理想的“虚君共和”尚有很远的距离，但“虚君”显然是宋代士大夫的重叠共识。北宋人曾肇说，“帝王号令，务要简大。若夫立法轻重，委曲关防，皆有司之职，非帝王之务。”南宋的大理学家陆九渊说，“人主高拱于上，不参以己意，不间以小人，不维制之以区区之绳约，使其臣无掣肘之患，然后可以责其成功。”另一位大理学家朱熹也认为，“人君之身端本示仪于上，使天下之人则而效之”，实际的治理则“只消用一个好人作相”。朱熹的朋友兼论敌陈亮也提出，“端拱于上而天下自治，用此道也”。
即便是君主本人，也不敢公然与士大夫的治理共识唱反调，强势的宋太宗也不能不承认，“无为之道，朕当力行之”；宋真宗亦自言“朕未尝专断”；宋仁宗更是“虚君”的典范，“事无大小，悉付外廷议”，当时有人评论说，“仁宗皇帝百事不会，却会做官家。”谏官王陶甚至看不惯皇帝的“无为”，质问仁宗：“今政事无大小，皆决于中书、枢密，陛下一无可否，岂为人主之道哉？”仁宗自己是这样说的：“屡有人言朕少断。非不欲处分，盖缘国家动有祖宗故事，苟或出令，未合宪度，便成过失。以此须经大臣论议而行，台谏官见有未便，但言来，不惮追改也。”
如果君主意欲揽权，则会被视为“越俎代庖”、侵占政府的正当权力，因而免不了要遭受群臣抗议：“今百司各得守其职，而陛下奈何侵之乎？”“天子而侵宰相之权，则公道已矣！” 君主下面的宰相机构（包括中书、枢密院，时称“二府”），则是“与天子共治天下”、掌握着实际治理权的执政团队。宋代宰执的法定权力很大，“天子以万机之得失，百官之进退，社稷之安危，生民之休戚，近而号令之臧否，远而蛮夷之叛服，大而阴阳之愆和，小而钱谷之衍耗，凡百官有其事，事有其名，一皆委任而责成于宰相。故宰相于天下事无所不统，不以一职名官。”
虽然朝廷的诏书都是以皇帝的名义颁发，但，按照法定的程序，诏书的起草、审核与颁布，都必须经过宰相机构，并由宰相副署，“凡制敕所出，必自宰相”；“非经二府者，不得施行”。 负责草诏的机构为隶属于宰相机构的中书舍人。宋代的诏书大致有两种，一是宰执进呈、君主认可的意见，一是君主直接的授意，不管是哪一种旨意，通常都由中书舍人起草。如果中书舍人觉得旨意不合法度，可以拒绝草诏，将旨意送回去，叫做“封还词头”。
“事有失当及除授非其人，则论奏封还词头”，这是中书舍人的合法权力。依照惯例，中书舍人若“封还词头”，而皇帝又固执地非要下诏不可，那么可以由次舍人草诏，但次舍人同样可以“封还词头”。理论上，只要中书舍人达成“拒不草诏”的一致意见，便可以将一道不适宜的诏书“扼杀于萌芽状态”。
诏书草成，宰执署印认可，即为朝廷敕令，但且慢，诏书还必须通过宰相机构的另一个分支——门下省给事中的审核。给事中具有封驳之权，“若政令有失当、除授非其人，则论奏而驳正之”，即将诏书驳回去。 诏书通过中书舍人与给事中两道关卡的审查，并经宰相副署之后，才可以成为正式的政令，交给宰相机构的分支——尚书省执行。这时候，如果还发现诏书有失当之处，该怎么办？还有台谏，台谏拥有论列政令得失、乃至追改诏书的权力。
当然，理论上君主也可以绕过中书舍人草诏、给事中审核等法定程序，也不用宰相副署，直接下诏，称为“手诏”、“内降”、“内批”。但是，这类私旨在法理上并不具备合法性，所谓“不由凤阁鸾台，盖不谓之诏令”也；宰相机构是可以拒不执行的，“凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也”。北宋初，因为找不到宰相副署，太祖连个任命状都颁发不了。仁宗朝时，宰相杜衍对皇帝私自发下的“手诏”，一概不予放行，“每积至十数，则连封而面还之”，皇帝也拿他没办法，只好称赞他“助我多矣”。
综上所述，可以说，在政治正常时期，在宋代权力结构中，君权出现了象征化的倾向，而宰执则掌握着实际上的国家治理权。那么问题又来了：谁来制衡强大的相权？台谏——没错，就是台谏。 宋代的台谏有一个特点：跟宰执平行。汉唐的台谏只是宰相的属官，宋代的台谏则完全独立于宰相。台谏由君主亲擢，宰相不得插手台谏的进退任免，甚至“执政官亲戚不除谏官”、“凡见任执政曾经荐举之人，皆不许用为台官”，即现任宰执的亲戚、门生都不能担任台谏官，这么安排，是为了让台谏摆脱宰执的影响，独立行使监察、审查、弹劾之权，“弹击之际，无所顾避而得尽公议也”。宋代非常强调台谏的独立性，“御史台勘事，不得奏援引圣旨，及于中书取意”，可以不用管君主与宰执的意见。
宋代的台谏还有一项特权：“风闻言事”，即不需要有确凿之证据就可以弹劾君主与执政的过失，即使是君主，也无权追究风闻出处，台谏也有权拒绝君主的诘问；即便弹劾失实，台谏也不必为他的言论负责，这有点类似于现代议员的言论豁免权。宋代还有意强化了台谏的权力，“宰相曰可，台谏曰不可，不用也。宰相曰行，台谏曰不行，不施也”；台谏“言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪”，据学者统计，北宋自明道初年至嘉末年，短短20余年间，由于台谏论列而去职的宰执，达23人之多。而一旦台谏沦为宰执的私人，则不可避免地出现权相专政，如王安石执政时期。
说到这里，我们可以勾勒出一个简单的“宋代权力结构图”,这是一个分权结构。君主端拱在上，处于超然地位；然后“举一国之权而悉付之宰相”；然后设立平行于宰执的台谏，以制衡宰相之权。这个权力结构的理想形态，就如南宋的陈亮所言：“军国大事，三省议定，面奏获旨。差除即以熟状进入，获可始下中书造命，门下审读。有未当者，在中书则舍人封驳之，在门下则给事封驳之。始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。端拱于上而天下自治，用此道也。”
南宋有位宰相叫做杜范，他说，“凡废置予夺，一切以宰执熟议其可否，而后见之施行；如有未当，给、舍得以缴驳，台、谏得以论奏。是以天下为天下，不以一己为天下，虽万世不易可也。”前半句可以跟陈亮的话相印证，乃是对宋代分权结构的描述，后半句则告诉我们，在这个分权结构的后面，其实有一套强烈的政治观念在支撑，那便是儒家的“公天下”思想以及“共治天下”的士大夫抱负。
“公天下”乃是“三代之治”的理想，所谓“大道之行也，天下为公，选贤与能”。宋代士大夫以“回向三代”为志，所以异口同声地强调“公天下”。正因为认识到“天下为公”，而非天子私有，宋代士大夫自然而然地生出了“以天下为己任”的抱负，并以政治主人翁的角色向君主提出“共治天下”的诉求，而君主也承认士大夫诉求的正当性。也正因为宋代的士大夫具有了“与君主共治天下”的政治自觉与合法地位，寇准才敢坚持“左右天子谓之大忠”的价值判断；程颐才敢提出，“天下治乱系宰相，君德成就责经筵”；宋臣才敢要求君主与士大夫“共定国是”，朱熹才敢质问有专权倾向的宋宁宗：陛下所作所为能“尽允于公议乎”？ 所谓“左右天子”、“天下治乱系宰相”，说的便是前述“权归人主，政出中书”的权力结构。换言之，“共治天下”的原则落到制度上，就是君权象征化、宰执负责制的“虚君共和”政体。而所谓“君德成就责经筵”、“共定国是”与“尽允于公议”，又包含了另外三个建立于士大夫政治基础上的制约君权的机制——“经筵”、“国是”、“公议”。
这里需要略作补充说明。 “经筵”是一项侍读制度，意在通过对君主的教化，让君主接受儒家价值观的熏陶，自觉遵循君道。进而言之，“经筵”的背后隐藏着一个“政教分立”的隐形结构，即政权与治统归于君主，而道统与教化权归于儒家。宋代的士大夫有着“教化君主”的抱负，所以才说“君德成就责经筵”。程颐为经筵侍讲时，对哲宗皇帝也是抗颜教训的，一日讲罢未退，上（哲宗）偶起，凭槛戏折柳枝。（程颐）进曰：“方春发生，不可无故摧折。”上掷枝于地，不乐而罢。 虽然“不乐”，但也不能不接受程颐的教训。
“国是”为宋代特有的制度安排，指君主与士大夫集团共同商定、制定的“基本国策”，南宋初的宰相李纲说，“古语有之云：‘愿与诸君共定国是’。夫国是定，然后设施注措以次推行，上有素定之谋，下无趋向之惑，天下事不难举也。”“国是”一旦确定下来，对皇帝、廷臣都有约束力，皇帝想单独更改“国是”，并不是一件容易的事情。北宋神宗朝以“变法”为“国是”，则变法派能以“国是已定”为由，阻止神宗皇帝起用保守派领袖司马光；南宋高宗确立“和议”为“国是”，孝宗虽有心抗金，却终难有作为。
“公议”也是一道限制皇权的绳索。在宋人看来，君主不可专断，即使君主作出的裁断是正确的、“悉当于理”，这样做“亦非为治之体”。为治之本乃是服从于“公议”。赵宋君主未必都能做到“舍己而从众”，不过宋代确实比较尊重“公议”的力量，宋人自己都说，“本朝治天下，尚法令、议论。”如果君主行事不合法度，立即就会受到“公议”的围攻。 好了，我们已经考察了宋代君主身上的十道束缚——天、誓约、条贯、道理、祖宗法、史官、共治政体、经筵、国是与公议。重重束缚之下，宋代君主想如秦始皇那样“独制于天下而无所制”，毫无疑问是不可能的。
所谓“二千年封建专制”的历史叙事，以及“儒家是专制帮凶”的传统文化批判，都是建立在“启蒙想象”而非“历史真实”之上的言说。当然这也是需要修正的。中国历史掉头转向专制方向的歧路出现在元明之际。一些学者已经注意到这个“宋元之变”：“从严格的角度讲，以北宋为代表的中原汉族王朝的政治制度，到南宋灭亡，即陷于中断”；“元代基本照搬了金朝的制度框架，同时又揉合进了大量的草原旧制，显得比较复杂、混乱，被后人讥为最无制度。
明太祖开国之初，创制立法，奠定了明清近六百年国家制度的基本规模。而他‘创制立法’的基础实际上是元朝制度，换句话说，明清制度是通过对元制的整理、改革形成的，它并非直接由唐宋制度发展而来，而是更多地受金元制度的影响”。 今人以为歧出的草原部族专制便是二千年华夏治理传统，岂不大谬！
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