来源：法律博客
原文链接：http://xpc.fyfz.cn/b/873396
所谓员额，就是特定岗位或者职位的人员限额。司法员额制，是指有关司法机关包括法院和检察院在编制内根据办案工作量、辖区人口、经济发展等因素确定的司法官包括法官和检察官的职数限额的制度。法官、检察官员额制是司法员额制的主体性、关键性制度安排，是当前重点推进的司法改革项目之一，目的是要通过提高法官、检察官的任职门槛和职级待遇，把优秀的司法人员和有效的司法资源吸引到办案岗位，充实到办案一线，实现司法的专业化、职业化和精英化，从而提高司法公信力。一方面，司法员额制是建立司法责任制、司法职业保障的前提性、基础性和辅助性制度；另一方面，司法责任制和职业保障制度等改革的进度也影响甚至决定着司法员额制改革的进度。一年多来，司法员额制在18个司法改革试点省有序推进，总体情况是好的，但是由于各方面认识差异，各地做法不一，引起的问题和非议也不少。在某种意义上说，建立法官、检察官员额制是这一轮司法改革中意义重大、关注度高的一项改革，也是争议较大、误解较多的一项改革。
我国的司法员额制由来已久，其实行具有法律依据。光绪三十二年即1906年颁布的《大理院审判编制法》是我国现代司法制度之滥觞。其第11条规定：“凡大理院以下之审判厅局均须设有一定员数以重审判之事。”第13条规定：“各检察局亦须置有一定之员数。”2001年修订的《法官法》和《检察官法》都有关于司法员额制的专门条款。譬如，《检察官法》第53条规定：“最高人民检察院根据检察工作需要，会同有关部门制定各级人民检察院的检察官在人员编制内员额比例的办法。”由于历史条件包括思想认识等方面的局限，有关审判人员和检察人员的分类及其员额比例一直难以确定。十八大后即2013年3月中共中央组织部分别与最高人民法院、最高人民检察院联合下发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》、《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，对审判人员和检察人员分类、各级院司法人员的比例等都作了初步的规定。譬如，《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》规定：“人民检察院工作人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员。”“在中央政法专项编制限额内，综合考虑检察官、检察辅助人员、司法行政人员的岗位职责、工作任务量等因素，确定各类人员员额比例。最高人民检察院、省级人民检察院、地市级人民检察院、县级人民检察院检察官和检察辅助人员两类人员在人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例分别为70%、75%、80%、85%左右，司法行政人员所占员额比例分别为30%、25%、20%、15%左右。其中，检察官、检察辅助人员分别在各级人民检察院的中央政法专项编制中所占员额比例，由最高人民检察院商有关部门另行规定。”“检察官实行单独的职务序列。”2014年6月中央深改组通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》第一次明确提出“建立法官、检察官员额制”。这实际上只是把《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》、《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》中关于法官与审判辅助人员、检察官与检察辅助人员的员额比例做了进一步的细化，是贯彻和落实《法官法》和《检察官法》的措施，也是深化我国现行司法人事制度改革的主要着力点。
39%的法官、检察官员额比例是符合实际的、可行的，但是执行中的问题值得关注。从2013年的情况看，全国现有法官19.88万名，占法院人员总数34万人的58.5%，占总全国人口的万分之一点五；全国现有检察人员25万人，检察官15.8万名，占检察人员总数的63%，占总人口的万分之一点二。将法官、检察官员额限定在39%以内，如果按照“入额者必须办案”和配备一定比例的辅助人员的要求执行，不仅不会降低或者减少一线的办案人员数量，相反，有可能增加人员数量和优化人员结构。从西方发达国家的司法员额制来看，司法官在司法人员中占比平均是15%左右，较低的占9%，较高的占21%，辅助人员和司法行政人员一起占85%左右，也就是说，司法官与其他司法人员的比例是1：6左右；每万人配置0.3-1名法官。国外境外实行司法员额制的历史有一二百年，实践证明其员额比例是符合司法规律的、可行的。反观我国当前法院和检察院的情况，法官、检察官大体上占司法人员的60%，与国外境外的15%相差甚远，高出四倍。即使考虑我国司法机关承担着国外境外司法机关所不承担的党务政务等工作，39%这个员额比例仍然较大。随着繁简分流程序改革的深入推进，司法员额还会有压缩的空间。员额制的推行是我国司法人事制度的一场革命，它打破了现有的员额比例，涉及利益再分配和工作机制的调整，容易引起个别人的不满甚至闹事，由此也就难免产生各种各样的照顾、论资排辈，甚至弄虚作假、徇私舞弊，可能使有的地方司法员额制在执行中扭曲、打折扣，“办案能力强的人入额，入额就必须办案”的原则难以坚持。这不是哪一个法院或者检察院特有的问题，而比较普遍的问题，只是程度不同而已。主要原因有三个方面：一是外部大环境没有变化，司法机关承担的政治任务和社会责任（譬如息访维稳等）比较多，需要相当大的人力物力；二是双重领导或者指导体制以及领导或者监督方式没有变化，司法机关承担着上级院和党政领导机关部署的大量工作以及横向的协调配合工作；三是院内综合部门、行政部门聚集了一批优秀的司法官，在目前条件下，把这些优秀的司法官全部调到业务部门是不现实的，要在这些部门留住人就难免直接或者间接地给这些部门安排一些司法官员额。这些因素都不同程度地制约了司法员额制的实行，只有正视和解决这些问题才能防止司法员额制在执行中出现的种种偏差。
员额制本身是化解“案多人少”矛盾的良方，但是如果不按照办案量来合理分配员额，确实会加剧“案多人少”的矛盾。有的人说，现在占比达60%的法官、检察官都办不完案件，压缩近一半员额，办案压力就更大了，甚至有人将员额制与案件量增多趋势联系起来，将员额制斥之为“倒行逆施”。实际上，这些说法或者研究结论似是而非。首先，我们承认，近年来案件数量大幅上升，特别是经济发达地区，有些地方的案件数量上升了一至两倍而司法人员数量并没有相应地增加。其次，员额制改革是司法责任制、职业保障等改革的配套措施，随着司法机关内部的层层审批的行政化办案工作机制的适用范围的缩小，办案权向司法官的下放，办案的效率和积极性都会大幅度提高，“司法生产力”会得到解放，就像当年农村实行联产承包责任制，同样的人和地，生产方式一变，粮食产量会成倍增长。第三，员额制和配套改革的实施会吸引优秀的人才到办案一线，司法资源向办案岗位倾斜，提高司法官待遇，配备必要的辅助人员分担一些非裁判性工作。这是一项重大的司法资源配置机制改革。原来，司法资源向综合部门和领导干部倾斜，一线优秀的办案人员大都被提拔为中层领导或者院领导后，就脱离办案一线，在一线办案的相当多一部分是助理审判员、助理检察员。员额制改革，将使原来的“从一线抽血”的机制转变为“向一线供血”的机制，一线从干部的培养场所转变为干部的主战场。一旦全面实现员额制的定位和功能，它所释放出来的能量之大会超出人们的意料。因此，司法员额制不但不会加剧“案多人少”的矛盾，反而是化解这个矛盾的灵丹妙药。
法院、检察院的院领导和中层干部是否入额，应以有无办案职责为标准。全部入额或者全不入额这两种极端的、简单化的入额标准都是不科学的，比较合理的做法是以承担办案职责为入额标准。院领导班子成员和中层干部中大部分人是业务能手、办案高手，原来在院内充当案件把关的角色；只有少数院领导和部门负责人长期从事党务政务事务工作，不熟悉业务、不会办案，也不从事业务工作。如果一刀切，把院领导和部门负责人都排除在司法官之外，那是把院里最优秀的办案人员排除在办案一线之外了，这显然是司法资源的极大浪费，违背员额制改革的宗旨。相反地，如果让全部院领导和部门负责人都入额，这部分人占全院人员的30%左右，且不说他们是否能办案，他们都入额了，其他人就没有什么机会和希望了。这是一些地方因实行员额制而导致法官、检察官寒心、绝望而离职的主要原因。只要我们坚持实事求是，解决问题的办法很简单，那就是确立并坚持“能办案的入额，入额的必须办案”的原则。长远看来，司法官职务系列要逐步取得优于行政职务系列的地位，并逐步减少行政职数，除了二至三位院领导主要从事政务党务事务性工作外，其他院领导和中层业务领导都应当以办案为主业，以政务党务事务和业务的监督指导为兼职。员额制改革是一项长期的任务，不是在一张白纸上写字，而是调整和改变既定的利益格局，因而异常艰难，出现一些偏差和问题也是在所难免的。但是，我们不能把入额作为一种纯粹的荣誉、地位和待遇来分配而放弃了办案这一入额的必要条件；我们也不能为了规避矛盾、照顾关系、迁就无理要求而采取一刀切的简单化标准；我们更不能把错误地、片面地、扭曲地推行员额制而造成的失误和消极后果都归咎于员额制本身。
“小荷才露尖尖角，早有蜻蜓立上头。”虽然员额制由来已久，但是对于我们来说它还是一个新生事物，走向成熟还需要经验的积累。我们要敞开胸怀迎接司法员额制的到来，积极推动其健康发展，自觉地防治实施过程中可能出现的各种偏差。首先，要坚持三项原则，一是按职业道德和办案能力选拔司法官，不能论资排辈；二是入额者必须到一线办案，办案数量可以因岗位而设置，但必须有最低限度的办案指标，哪怕从一年主办3件或者10件案子起步，随着办案机制改革逐步增加。当前，我们必须杜绝一件案子不主办的法官、检察官。三是在特定范围（包括省、市两级院的辖区和本院）内按办案量核定和调剂员额，不要简单地按各院、各部门现有人员数量按比例分配，否则就会延续甚至加剧原来不合理的人员配备，将员额制虚拟化，违背员额制的宗旨。其次，探索建立客观的、可操作的员额比例模型，既要便于确定法官、检察官的员额，又要便于确定相应的辅助人员和司法行政人员的员额比例；既要适合当前不同地区司法员额的实际需要，又要适应将来人口、经济和办案量的变化。为将来在辖区、院和部门之间调剂员额提供科学依据。第三，在员额制中，入额机制固然重要，退出机制同样重要。只有建立并坚持客观的员额标准和科学合理的考核标准，才能保证员额制发挥预期的功能，才能防治和杜绝把员额当作福利来分配的现象。合理的选拔机制可以让我们选拔出优秀的司法官，合理的退出机制可以即时淘汰不称职的司法官，保持员额制的生命活力。
员额制的实施牵动着近六十万司法人员的目光，关系到每一位司法人员的职业愿景和人生规划，更关系到司法责任制、司法职业保障制度的改革进程和司法公信力的提升。不搞员额制，司法责任制、司法职业保障制度的改革都无从展开；同时，员额制实施中的问题和局限也与司法责任制、职业保障制度改革的渐进性、长期性有关。对于员额制改革，我们要守底线而不放纵偏差，放眼量而不求全责备。（作者：最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员）
联系客服
