本期我们回顾一下耕地保护制度。中国人口多底子薄，十几亿人张嘴要吃饭，耕地保不住，大家只能饿肚皮。改革开放以来，特别是国家土地管理局成立以后，其中的一项重要工作就是保护耕地。
本文谈到几个关键点：第一，土地基本国策的提出和土地管理法。第二，7号文件清查整顿非农建设用地。第三，18亿亩耕地和基本农田划定。第四，后来的三进中南海和“动态平衡”。这几点有的详细，有的简略串过。总体来说，中国是一个传统的农业社会，农民数量也是人口最大的基数，保护耕地要常抓不懈。
yihaotudi
在大地上写字
本期我们回顾一下耕地保护制度。中国人口多底子薄，十几亿人张嘴要吃饭，耕地保不住，大家只能饿肚皮。改革开放以来，特别是国家土地管理局成立以后，其中的一项重要工作就是保护耕地。
本文谈到几个关键点：第一，土地基本国策的提出和土地管理法。第二，7号文件清查整顿非农建设用地。第三，18亿亩耕地和基本农田划定。第四，后来的三进中南海和“动态平衡”。这几点有的详细，有的简略串过。总体来说，中国是一个传统的农业社会，农民数量也是人口最大的基数，保护耕地要常抓不懈。
记得电视剧《铁齿铜牙纪晓岚》里有个场景，大致是纪晓岚和和珅就一个侵吞赈灾款案件的对话。纪晓岚质问和珅：“燕城官员把皇上拨下来的赈灾粮换成麸糠，你知道吗？”和珅回答：“我倍感欣慰，这一斤粮食可以三斤麸糠，原本救活一个人的粮食，现在可以救活三个。”纪晓岚反驳：“那是给牲口吃的！”和珅又答：“灾民还算人吗？一个行将饿死的人，已经不算人了，什么麸糠，那是好东西。树皮、草根、观音土，那都是可以吃的。”
虽然是演绎，但还算靠谱。“行将饿死的人不算人”此话我印象一直很深。儿时曾读书，知道历朝几乎都会出现饿殍遍野、民不聊生的情况，饥民变流民，流民变暴民，这也往往意味着王朝即将覆灭。80后的我，尽管长在农村，物质条件比今天要匮乏，但也没操心过米饭不够吃，小时候家里老人给我讲六七十年代逃荒，吃野菜甚至是观音土，我并不能真正体会吃不饱饭意味着什么，甚至当时还很好奇观音土究竟是什么味道。
之所以东拉西扯这多么多，是想说，吃不饱饭无论对一个个体还是一个政权来说都是致命危险，没有亲身经历，恐怕是很难体会，因为今天要回顾一下我们的耕地保护制度。
1949年新中国建立。当时美国发表了关于中美关系的白皮书，国务卿艾奇逊给杜鲁门总统的信中说到：“人民的吃饭问题是每一个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到解决”。在他看来，中国共产党领导的政府也不会解决这个问题。
从建国到改革开放这前30年的历史看，虽然我们提“以粮为纲”，但粮食问题始终没有得到彻底解决，原因有很多。不可否认，粮食问题在这30年中某些重大历史时刻，成为影响乃至左右国家大政方针的关键。在1978年底正当中国农村改革的前夜，美国一批中国问题专家向美国国会提交了一份研究报告，认为“中国经济发展的根本障碍是有待解决的农业问题”，并预言中国农业的增长率是不会很高的。美国人说的是有道理的，尽管农村实行了家庭联产承包责任制改革，农民生产积极性得到提高，粮食连年丰收，但其实生产力并没有什么提高，地还是散碎的由个体精耕细作，技术水平也不见得有多大提升，单产也不可能不断上升，而这一状态将持续较长时间。
用稳定承包关系来避免土地兼并而导致失地农民乃至流民的大量出现，用硬任务和补贴等手段保证农民的粮食生产积极性，这些都是为了保证吃饭，也可以视为保护耕地的一种手段，前提是有一定数量的耕地。这个逻辑是清楚的。1981年末，国务院在政府工作报告中提出“我国人口多、耕地少，随着人口的增长，这个矛盾将越来越尖锐。十分珍惜每寸土地、合理利用每寸土地，应该是我们的国策。”有意思的是，次年9月，党的十二大把计划生育定为基本国策。
1982年开始，中央连发五个农业一号文件，对稳定承包关系，稳定农业生产，效果很好，不过耕地减少的问题也逐渐暴露出来。从我们之前几十年的历史来看，政策多变是非常突出的表现，现在实行分田到户，农民害怕哪天又一个文件给收回去，怎么办？占住！开始在自家承包地里盖房，而且要在土地的正中间盖，这样形成既成事实，就没人抢得走了。这种情况在八十年代十分普遍，大量盖房又需求大量烧窑烧砖，耕地毁损十分严重。1985年国务院主要领导在山东视察时，说这样下去怎么得了，当时一年减少的耕地面积相当于一个县。除了盖房占地外，随着经济体制改革的启动，商品经济开始生根发芽，粮食生产的回报逐渐将失去对农民的吸引力，这个趋势在取消粮食统购、放开部分农产品价格、允许村镇兴办工商业以及农田水利投入减少之后越发明显。
所以，1986年中央发出七号文件要求清查整顿非农建设用地，成立国家土地管理局，改了8年的土地法匆匆改名《土地管理法》出台，目的就是要保护耕地，以致于该法在讨论时有意见说不如改成《耕地保护法》。
计划生育的国策，很明白怎么落实，两人生一个。保护耕地的国策，怎么落实？
在这个国策提出来的之后几年，尽管年年讲、时时提，耕地减少的数量仍然继续稳步上升，1985年耕地减少达到建国以来的第二高峰1500万亩（第一是大跃进时期），同年粮食产量大幅下滑，所以中央才“慌”了，这意味着什么，参照本文第一段，危险不是不可能。
国家土地管理局成立之前，耕地由农业部管，耕地减少，不是农业部不想管，而是管不了。就在《土地管理法》送审前夕，农业部给国务院临时交了一个报告，讲了一大堆数据，大致是以1982年为界，按照人均每日热量摄入量，分析所需粮食数量，包括需要摄入的肉类蛋白生产所需的粮食数量，计算出粮食需求的总数量。再列举除粮食以外，棉花、油料等目标需求数量，按照当时粮食亩产量及单产增长的推测，估计出到20世纪末粮食缺口将达到400亿斤。这个报告原文我前前后后翻了若干遍，也没看懂最终结果怎么算出来的，相信领导也没看明白。但有一点是清楚的，它的主旨就是要保护耕地，只不过怎么保护没有手段，没有目标。
国家土地管理局是应中央7号文件和《土地管理法》而生的，保护耕地在当时而言就是它的天然使命和存在的意义。目标导向虽然现在不怎么火了，但以前一直是我们的改革逻辑。保护耕地、落实国策，耕地在减少，我怎么保护，保护多少算我保护好了？当时的局长王先进是这么考虑的，那就设立一个目标，只要这个目标能保证长远吃饭，就不会有大问题。
18亿亩，是1987年王先进在大连召开的建设用地计划工作会议上正式提出来的。这个数字，并不是单靠拍脑袋来的。当时有个课题组，在做中国土地人口承载潜力方面的研究，国家土地管理局就利用这个课题组的研究资料来研究，再以当时计生委研究的未来人口峰值15亿为基准，考虑科技发展对粮食产量的提升以及达到中等发达国家水平人们对粮食的要求等因素，测算出来的。后来联合国粮农组织在中国做了8年的土地承载力研究，修正了对未来中国人口峰值预测（16亿），保证吃饭问题的结果也是18亿亩。
有了目标，自然需要保障手段，否则就只是一个口号。于是，基本农田诞生了。
湖北荆州，位于江汉平原，沃野千里，历来是我国主要粮、棉、油生产基地。在“以粮为纲”的年代，该地区年均上交商品粮147.95万吨，长期居全国地级市之首。改革开放以后随着交通、工业用地骤增，城镇建设扩张，加上正值“五个轮子一起转，重点抓村办”口号叫得响的年代，滥用耕地到了势不可挡的地步。1977年至1987年10年间耕地减少4.47万公顷，接近1987年当地耕地总面积的8%。
应1986年开始的清查整顿大势，该地也进行了大力整顿，不过，还是由于政策多变的历史印象，人们包括官员仍觉得过了这阵风就好了，因为管理上与以前并无不同，解决不了根本问题。1988年初，在全地区土地管理年度总结会议上，原监利县土地管理局干部刘汉尧提出要像“画地为牢”那样把耕地保护起来，以满足人口的基本承载水平的“人地生态平衡”设想引起了重视。荆州地区迅速安排人员到监利县研究试点，首先在该县周老咀镇开展，并确定了两个基本思路：一是参照动物保护区、森林保护区的做法，划出耕地的保护区并采取保护措施；二是保护的目标数量应该与农业生产的基本任务相挂钩，以荆州地区而言，即保证粮食、棉花这两大农产品的基本产出任务能够完成。思路确定之后，叫什么名字？有的说叫农田保护区，有的说叫高产农田保护区，有的叫耕地保护区，后来考虑这个概念对应的是两个基本任务，叫基本农田更合适。
1988年3月10日，第一块基本农田保护木牌在监利县周老咀镇设立。到1988年年底，荆州地区共相继产生基本农田保护区2000余个，保护面积88万公顷，占耕地面积的85%。按照当时规定，基本农田原则上不允许改变用途，实行“六个不准”。
这就有用途管制的意思了，不过还很粗略。可以理解耕地就是用于农业种植的，凡涉及要转为其他的用途的，必须履行额外的审批手续，并对审批权限做更多限制。
荆州的事迹很快传到北京，1988年底国家土地管理局派了一个学习班到湖北调研，基本农田，无论是名字，还是内容，都十分合国土局的“味口”，次年1989年，正当北京闹得沸沸扬扬的时候，国土局和农业部在荆州召开基本农田的现场会，推广荆州经验。
保护耕地，不会有哪个领导明言拒绝，很快基本农田就推广开来，1994年国务院颁布《基本农田保护条例》，标志着耕地保护制度走上轨道。
实践证明，即便是有保护条例，耕地大量被占还是不可避免，只要你想发展建设，总是要占地的，发展是硬道理嘛，而这些新增的土地，基本来自征收农村土地，1992、1993年开始的一波土地开发热，短暂遏制之后又重新抬头，土地管理面临着失控局面。
1994年国家土地管理局新任局长邹玉川上台，也正值房地产进入“国策”之时，各地对于土地开发乐此不疲，基本农田这种需要投入，影响建设扩张的事情，自然停留在表面的多。城建部门在开发领域的强势，市、县政府对开发的重视，导致土地管理部门的角色变得尴尬起来，从土地开发、保护和管理的组织执行者向旁观者转变。唯一一个比较“给力”的建设用地计划管制之权也屡屡因各种特殊情况突破。
本来，按照土地部门原定计划，从1991年开始10年内，城乡土地有偿使用将分梯度、分步实施，存量土地进入市场也要纳入轨道，但这种节奏从1992年小平南巡之后骤然加速，到94年前后，局面完全打乱了计划。国家土地管理局应对建设的“挑战”，焦头烂额，集中表现在与建设部的争锋。再无办法，土地局也没有什么存在必要了。
无论从哪个角度看，都需要强化耕地保护这个办法。一来，这符合历来保证吃饭保证稳定的基本共识；二来，这是限制地方土地开发行为的最后一道屏障；三来，这有利于得到来自农业系统的支持；最后，为地方政府“堂而皇之”的大开发提供一个“心安理得”的机遇或借口（仅是我的猜测，做不得数）。
于是，才有了96年至97年国家土地管理局三进中南海的“戏码”，相比前10年连主管副总理都很少过问，土地局这次的待遇可谓顶到天了。
三进中南海的故事，网上有过不少报道。大体是先给国务院总理汇报，耕地被占、土地浪费的情况都十分严重，总理特批土地局领导坐直升机给京津冀来了一次空中扫描，有了这个直观感受，土地局想到用卫星照片的方式来说明城市土地扩张和周边耕地毁损的严重性，卫片用到土地管理上，就是从这来的。
随后，制作了十来个城市的卫星照片，用最直观的方式给中央最高层领导来了一次汇报。情况当然是十分严重，搞得中央领导“灰心丧气”，国务院主要领导当即摇头“没有希望了”。因为这，主管副总理给土地局一通狠批，你们做的什么工作，光说问题不讲办法，怎么管的。
决策层有了这个认识，事情好办了，再进中南海，土地整治、动态平衡、节约挖潜、用途管制、最严格的管理等一系列措施或思路上来了，总书记赞“柳暗花明又一村”。1997年中央发了11号文件，冻结新增建设用地审批一年，重修《土地管理法》。
这次修订，构建了现行土地管理框架，当时被称为现代土地管理制度的开始，总的来说还是三大块内容，保护与发展的关系、城市与农村的关系、政府与市场的关系。这里单说第一个关系：秉承18亿亩的大目标，将保护耕地的职责具体为基本农田的数字层层分派下去作为各级政府执政和考核依据，建立土地调查制度、督察制度，严格控制农转用审批。同样，以总量动态平衡为“理论基础”，给予地方一定的弹性指标，使得耕保平衡目标可达到的同时又能够在想给建设以更多发展空间时仍有途径可以做到，还不会打自己脸。基本上，耕地保护制度回顾到这就差不多了，接下来，就是保护与发展的“拉锯战”，今天你强一点，明天我强一点，并在这个拉锯战中，又出现一个“永久基本农田”，这与基本农田的目的本质上是一致的。
这些年，有不少意见诟病耕地保护制度，尤其是说18亿亩是拍脑袋想的，17亿亩、16亿亩也可以，很多农民根本就不种地了，粮食可以进口解决，农转用、建设用地指标管制太死，导致地价推高房价，占补平衡就是形式没有多大实际意义，等等。对于这类言论，不想多辩驳什么，只是，如果没有一个硬指标，没有一个相对死板的制度，以当前体制下政府如此大能量的前提下，放开或松动会有什么后果，谁都不能想象，谁又能管得住？！就算18亿亩这个数字是拍脑袋拍出来的都没关系，何况它不是。
2017年6月20日
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