一、西部大开发的背景和意义
改革开放以来，我国经济社会发展水平不断提高，综合国力逐渐增强，地区经济发展日趋活跃。进入20世纪90年代中后期，我国中西部地区经济社会发展水平跟东部差距持续扩大，特别是地理辽阔的西部地区，经济社会落后状况没有好转，地区差距严重威胁社会稳定，生态环境压力日益加大，诸多问题迫切需要国家在西部地区实施大规模区域开发。
1999年6月，江泽民同志在陕西考察时就明确指出:“必要不失时机地加快中西部地区发展，特别是抓紧研究西部地区大开发。”同年9月，1999年9月22日，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》正是提出国家要实施西部大开发战略。西部大开发作为一项跨世纪的重大战略任务提出来，具有重要的意义，也符合经济社会发展的客观要求。
“十五”时期西部开发规划就明确指出，实施西部大开发，是贯彻邓小平同志“两个大局”战略构想，逐步缩小地区差距，促进我国区域协调发展的战略部署;是加强民族团结，维护边疆安全和社会稳定，推进和谐社会建设的重要举措;是调整地区经济结构，发挥比较优势，优化生产力布局，提高西部地区经济发展水平的迫切要求;是扩大国内需求，开拓市
场空间，保持国民经济又好又快，全面建设小康社会的重要任务。
二、国家西部大开发政策
西部大开发战略实施十年来，党中央、国务院高瞻远瞩，总揽全局，强化基础，重点突破，先后出台实施了一系列政策指导意见，国家相关部委也相应制定促进西部大开发的各种政策措施。为了更好整合各职能部门资源以及协调中央和地方之间的关系，国务院在2000年1月成立“国务院西部地区开发领导小组办公室”，由朱镕基总理亲自出任组长，副总理温家宝任副组长，中共中央、国务院19个部门的主要负责人为领导小组成员，有力推进西部大开发规划和政策的实施。2000年10月26日，国办转发了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，通知中明确西部大开发的重点任务:加快基础设施建设;加强生态环境保护和建设;巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业;发展科技教育和文化卫生事业，此后国务院西部开发办出台《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》(2001年8月8日)，《国务院关于进一步完善退耕还林还草试点工作的若干意见》(2000年9月10日)、《国务院关于进一步完善退耕环磷政策的若干意见》(2002年4月11日)、《退耕还林条例》(2002年12月6日通过)，《关于应对金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》(2009年9月30日)等。各有关部门和地方各级政府在贯彻西部大开发实施意见和规划的过程中也出台了相应的政策措施。从中央政府的角度出发，对这十年间国家实施西部大开发政策措施进行综述，具体如下:
,一,区域开发规划
西部开发规划是国家对西部地区经济社会事业发展的总体部署。国家先后出台了“十五”西部开发总体规划和“十一五”西部开发规划两个重要规划。“十五”总体规划指出西部大开发是一项规模宏大的系统工程。西部大开发总的战略目标是，经过几代人的艰苦奋斗，到21世纪中叶全国基本实现现代化时，从根本上改变西部地区相对落后的面貌，显著地缩小地区发展差距，努力建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的新的西部地区。规划还提出“十五”期间西部开发的主要任务，其中包括加快基础设施建设、加强生态建设和环境保护、巩固和加强农业基础地位、积极调整产业结构、加快发展科技教育、促进社会事业发展，并确定了西部开发的重点区域，具体是西陇海兰新线经
资料来源:国务院西部开发办，《“十五”西部开发规划》，2000年编制
济带、长江上游经济带、南(宁)贵(阳)昆(明)经济区、西藏、新疆等少数民族地区。
西部大开发“十一五”规划中明确提到，开发已经进入新的发展阶段。规划除了指导思想和主要目标之外，还确定“十一五”时期的主要任务，具体包括推进新农村建设、继续加快基础设施建设，大力发展特色优势产业，引导重点区域加快发展，改善基本公共服务，加强人才队伍建设，积极扩大对外开放。跟“十五”规划相比，“十一五”规划更加突出区域协调发展的战略意图，规划涵盖的内容更加全面，此外，规划还特别提到建立健全西部大开发保障机制，即国家政策扶持机制、金融服务支持机制、企业发展激励机制、资源合理开发机制、政府协调服务机制和规划有效实施机制。
除了上述规划之外，2008年以来，国务院先后批复了《关中—天水经济区发展规划》、《广西北部湾经济区发展规划》等区域规划，此前国家发展改革委员会启动了成渝经济区规划。为了加快民族区域发展，国务院先后发布了针对新疆、宁夏等省区建设指导意见，并批复成都、重庆为国家统筹城乡发展综合配套改革试验区。2008年底以来，随着国际金融危机影响扩大，国务院在2009年9月30日出台了《关于应对金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》，其中意见中指出要引导产业有序转移，研究制定西部地区承接产业转移的具体政策。
,二,产业政策
在工业领域，国家产业政策重点发挥西部优势，发展特色产业，促进结构调整，提高增长质量。为了促进资源优势转化，国家“十五”期间重点加快传统产业改造，加快优势资源开发与利用，发展高新技术产业。国家经贸委还专门出台了《“十五”期间西北地区工业结构调整的指导意见》，并编制《西部地区工业结构调整规划》。国家计委产业司也制定了《“十五”西部工业结构调整和发展指导意见》。这些意见指出要立足比较优势，以市场为导向，以国家产业政策为依据，以深化改革和科技进步为动力，以优势企业为依托，以存量资产和企业结构调整为重点，推进结构优化和产业升级。在2000年，国家计委启动了“高新技术产业化西部专项”，支持西部地区高新技术产业发展。
在农业领域，农业部在“十五”期间采取十大措施支持西部大开发，包括组织实施天然草地保护工程，计划5年内在西部地区治理和建设草地2.2亿亩;加强粮食基地建设，包括成都平原、河西走廊、新疆南部地区、陕西关中地区、宁夏河套灌区、内蒙古河套灌区等区域;建设特色农产品生产基地，其中包括:优质棉花生产基地、优质果园、蔬菜良种繁育基地、鲜切花基地、中药材良种繁育基地和天然橡胶基地等。大力发展旱作节水农业，通过加强旱作农田基本建设、完善节水补充灌溉配套设施、抗旱品种选育和推广以及配套完善土壤肥料监测等措施，搞好200个旱作农业示范县建设;积极推进生态农业的发展，“十五”期间在西部地区建设100个生态农业示范县;加快发展西部地区养殖业;积极发展农产品加工业和乡镇企业;加强农业社会化服务体系建设;大力开展基层农技人员和农民的职业培训。
在服务业方面，旅游业是西部大开发重点发展的行业。十年来，国家旅游局共安排旅游发展基金补助项目资金额，协调有关部门出台《关于将西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发税收优惠政策范围的通知》，对西部的旅游景区和景区经营实行税收优惠;参与指导和支持西部旅游旅游发展规划，与有关部门联合编制了《长江三峡区域旅游规划》，《香格里拉生态旅游区规划》;组织编制了《青藏铁路沿线地区旅游规划》。
,三,财政金融政策
在财政税收方面，财政部出台向西部地区倾斜的一系列财政政策支持西部大开发战略，主要包括在税收政策、扶贫等专项资金的安排、转移支付、国家金融组织和外国政府贷款等方面。为了鼓励内外资投向西部地区，国家出台一系列的税收优惠政策，具体包括:对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，减按15,的税率征
收企业所得税;民族自治地方的企业，经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税;对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行免征、3年减半征收的政策;在国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办的企业，经主管税务机关批准后，减征或者免征所得税,年;为保护生态环境，对退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税;对西部地区公路国道和省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税，其他公路建设用地是否免征耕地占用税，由省、自治区和直辖市人民政府决定。
在金融政策方面，中国人民银行鼓励国有商业银行支持西部重点工程建设，国家开发银行积极向西部地区基础设施、重点工程等提供贷款。中国人民银行综合运用货币政策工具和信贷政策指导，增加了西部地区再贷款(再贴现)限额，支持西部地区金融机构增加信贷投放;调整存款准备金率和存、贷款利率，合理调控银行信贷结构，吸引大量外来资本流向西部;对西部民族地区实行了优惠货币信贷政策;督促各金融机构认真落实民族贸易和民族特需商品生产贷款政策，执行比正常的一年期流动资金贷款利率低2.88个百分点的优惠利率。积极扶持少数民族特需商品重点生产企业的发展;积极引导各金融机构加大了对高速公路、铁路、城市公共交通等基础设施建设和水力发电、装备制造业等优势产业的信贷投放，支持西气东输、青藏铁路、南水北调、西电东送等一批西部大开发标志性项目的建设。
,四,科教、人才等社会发展政策
在科技发展方面，科技部组织制定了若干个规划和指导意见，包括《“十五”西部开发科技规划》、《西部大开发科技行动》和《关于加强西部大开发科技工作的若干意见》，这些政策措施重点支持生态环境建设、发展特色产业、培育高新技术产业、加快西部信息化等。科技部、国家计委、国家经贸委还分别设立西部开发科技专项、高科技产业化专项资金和科技创新资金，重点支持西部地区生态环境综合治理、农业产业化、优势资源增值转化、现代中医药产业化等工程和重点新产业试产项目，批准在西部地区设立一批科技示范基地和高科
技孵化园区。中科院围绕西部大开发战略实施“西部之光”人才计划，该计划重点培养西部地区学术带头人和科技骨干，每年经费资助达到500万元。国家社科规划办为了繁荣西部地区哲学社会科学事业，每年安排专项资金面向西部地区高校科研院所设立西部社科基金研究项目，扶持当地社科人才的成长。
在教育发展方面，教育部实施照顾西部地区教育发展的相关政策，包括学科设置、高校招生数量、研究生培养、对口教育支援。此外，国家加大对西部地区义务教育支持力度，除了免学杂费之外，通过财政专项或转移支付支持改善中小学办学条件，积极推进九年义务教育。教育部为了帮助西部地区培养师资，组织实施了“21世纪民族贫困地区中小学教师综合素质培养计划”、“百万中小学校长培训计划”和“明天女教师培训计划”。最近几年在全国重点高校设立少数民族骨干人才培养计划，定向招收来自少数民族地区教师、科研人员继续攻读硕士、博士学位。2001年起，国家留学基金也向西部地区、少数民族地区倾斜，鼓励这些地区高层次人才国外培养深造。
在人才开发方面，国务院西部开发办牵头制定了《西部地区人才开发十年规划》，在规划中提出相关人才开发途径和政策措施。人事部出台政策，鼓励人才到西部去发展，比如到西部工作的各类人才，实行“户口不迁、身份保留、来去自由”的办法;对西部开发重点任务和重大项目所需要的人才，若户口需要迁入西部地区的，由政府财政提供一次性安家费用;经选派参加国家西部开发重点任务和重大项目的人才，可不转户口，保留原单位工作关系，在职务晋升、专业技术职务评聘、工资调整等方面，与原单位同类人员享有同等待遇，优先解决其夫妻两地分居等生活困难，有条件的单位可以为其办理人身意外伤害保险。同时支持
王洛林、魏后凯主编:《中国西部大开发政策》，北京:经济管理出版社，2003年出版，第6页
其它地区的人才以兼职、短期服务、承担委托项目、合作研究、技术入股、承包经营等多种形式参加西部开发。2003年6月，团中央、教育部、财政部和人事部联合发文《为鼓励高校毕业生积极参加大学生志愿服务西部计划》，该计划规定参加计划的志愿者除享受国家规定的高校毕业生就业优惠政策外，还可以享受生活补贴、服务期间计算工龄、担任管理职务、报考研究生加分、报考公务员照顾等八项优惠政策。
在社会事业方面，国家加大对西部地区医疗卫生投入，包括农村卫生基础设施、计划生育服务站、乡镇卫生医院等。建设基层文化设施，保护西部地区特色地域文化。国务院办公厅还专门发文，在西部大开发过程要加强文物保护。推进网络基础设施、广电覆盖等工程项目，提高西部地区信息化水平。
三、西部大开发取得辉煌成就
十年来，我国西部地区坚持以科学发展观为指导，经济社会发展水平显著提高。产业结构调整出现成效，基础设施取得突破性进展，生态环境明显改善，社会事业全面发展，对外经贸活动十分活跃。无疑，十年西部大开发取得令人瞩目的成就，包括:
第一，区域经济增长保持平稳较快发展，经济实力不断提升。西部地区经济增长速度由1999年的7.3%提高到2008年的12.2%，即使受到国际金融危机的影响，西部地区多个省份经济增速还超过10%。受到2003-2007年重工业化热潮的影响，内蒙古、新疆、陕西等煤炭资源富集省份经济增速跻身全国前列，内蒙古自治区经济增速在2004-2008年期间连续五年位列全国第一。如果从四大板块看，1999年西部地区GDP增速在2005年以后逐渐成为全国增速最快的板块，而东部地区GDP增速从2003年以后就开始缓慢下滑，如图1所示。地方财政本级收入由1999年的1127亿元增加到2008年的5159亿元，年均增长19.6%，占全国比重由17.6%提高到18.0%。社会消费品零售总额也由1999年的5954亿元增加到2008年19239亿元，年均增长14.9%，占各地区加总比重由16.7%提高到17.2%。
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1999200020012002200320042005200620072008
东部中部西部东北
图1 1999-2008年我国四大板块GDP增长速度比较
第二，工业化进程加快，工业增长质量逐步提高，特色产业成长起来。据统计，在1999-2008年间，西部地区工业增加值占地区生产总值的比重由原来32.9%上升到41.1%，提高了8.2个百分点，比同期东部、中部和东北地区分别增加3.7、1.6和3.7个百分点。西部第一产业增加值比重和就业比重都在不断下降，其中产值比重从1999 年的23.8% 下降到了2008 年的15.6%，降幅明显高于其他地区。如图2所示，1993年以来，西部地区制造业全要素生产率出现逐渐上升的态势，特别是进入21世纪之后这种趋势更加明显，近两年来已超过其他
区域板块成为效率最高的区域。在这十年中，西部特色产业逐渐成长起来，出现一批有竞争实力的企业，如蒙牛、伊利。农业区域化、规模化、产业化开始形成，比如新疆优质棉基
资料来源:叶振宇，《贸易自由化与中国制造业空间分布》，中国人民大学博士论文，2009
地播种面积和产量分别占全国的22.9%和32.8%，内蒙古牛奶、羊肉、山羊绒产量连续5年居全国之首，广西、云南蔗糖总产量占全国的90%，陕西苹果种植面积和产量均占全国的近四分之一，云南、贵州烟叶播种面积和产量分别占全国的45%和43%。优势资源逐渐转变为经济优势，建成了一批天然气、煤炭、钾盐、磷矿、有色金属等资源重化工基地，如新疆独山子石油基地、陕甘宁交界的油气基地等。
0.5
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0.3
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0.1增长率0
-0.11994-0.21995
-0.31996
1997东部中部西部东北1998 1999 图2 1994-2007年我国区域制造业全要素生产率变动趋势 2000 2001
2002第三，居民生活水平明显提高，四大板块的差距有望缩小。西部大开发是一项惠民的工
2003程，对当地居民生活水平提供具有很强的推动作用。据统计，1998-2008年西部地区人均2004GDP保持高速增长态势，其中2008年人均GDP为15950元，是1998年的3.8倍。从1999-20082005
年我国四大板块人均GDP增速看，2004年以来西部地区人均GDP增速已经超过东部和东2006
2007北，2008年则超过中部地区，成为全国人均GDP增速最快的板块，这说明我国地区差距开始呈现收敛的趋势，具体参见图3。2008年西部地区城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别达到12432元、3343元，是1999年的2.3倍、2.2倍，其中农民人均纯收入增长速度11.9%，超过东部地区2.8个百分点。农村人均住房面积是衡量农民生活水平的重要指标，统计数据显示，1999年以来西部地区农村人均住房面积逐步增长，已由1999年19.1平方米/人提高到2008年26.1平方米。
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1999200020012002200320042005200620072008
东部中部西部东北
图3 1999-2008年我国四大板块人均GDP增长趋势
第四，基础设施建设明显加快，一批重点工程项目先后建成使用。2000-2008年期间国家累计在西部地区新开工重点工程102项，投资总规模高达17000亿元，青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西部路段和大型水利枢纽等一批重点工程相继建成，完成了送电到乡、
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