政府部门引入ISO9001质量管理体系的思考
吴 辉
当前，我国推进行政管理体制改革的重要目标是建设服务型政府。以提高质量为核心、强调过程方法的IS09000质量管理体系为我国政府部门强化服务意识、提高服务质量带来了先进的理念和工具。与此同时，在政府部门引人IS09000族标准的过程中也产生了一些间题，如标准在政府部门中难以转换、标准与政府的实际工作相脱节等。
国际标准化组织（ISO）于
我们认为，政府部门在IWA4:2005《指南》的指导下，建立并实施IS09001质量管理体系，有利于提高行政效能和服务水平；有利于突破原有体制，赢得更多的创新机会；有利于管理标准国际接轨，完善自我监督机制，有利于树立政府新形象，从而获得人民满意。
一、政府部门引入IS09001质量管理体系的原因及主要成就
IS09001质量管理体系是国际上多年来质量管理理论的研究成果，也是当今国际上最先进的管理方法。标准初始于制造业，进而扩展到了服务业和公共部门，到2008年为止，已为154个国家的670400个各种类型的组织所应用。IS09000族质量管理标准具有十分强大的管理功能，标准不仅指导质量管理体系的建立和运行，还按照质量管理的八项原则督导组织的各项管理，运用过程的方法、管理系统的方法和基于事实的决策方法管理质量形成的全过程，要求组织制定具体且可行的质量方针和质量目标，规范质量文件和质量记录的管理，推广和运用统计技术，使组织步人持续改进、不断提高的良性循环。这样的管理一旦引人政府部门，就能通过过程控制提高工作效率和服务质量。这不仅为规范政府的各项管理提供了一条新的途径，而且能促进政府改革、创新，为今后的发展注人新的生机和活力。IS09001标准中渗透的管理思想与当今世界上政府改革的主流理念如出一辙，在一定程度上体现了以人为本、充分授权、服务精神、结果导向的改革趋势，为我国政府的机构改革和职能转变提供了强有力的理论支持。
上个世纪90年代末，我国政府部门开始引人IS09000族的管理思想和管理标准。先在检验检疫局、政府采购中心、税务局等部门得到应用，后来逐渐扩展到学校、公安局、法院、检察院、海关、水利等政府机关。据不完全统计，我国通过IS09001质量认证的政府机关已达千余家，这些机关部门通过贯标认证在创建服务型政府上取得了显著的成效，首先，他们按照制定的质量方针和具体的、业务流程来开展工作，并将所有的业务办理过程予以记录，保证了管理和服务过程的可溯性。其次，他们强调顾客导向和全员参与，积极鼓励人民群众为政府部门献计献策，推进了行政管理的科学化和民主化进程。公务员的服务观念转变了，政府的服务意识的增强了，努力实现从监督者、控制者角色向服务者角色的根本转变，为建立服务型政府打下了良好的基础。
实践证明，将IS09001国际质量管理标准认证引人政府机关，政府机关的管理制度自然与国际接轨，这不仅履行了我国人世的承诺，而且改善了地方投资环境，促进了地方经济发展。
二、政府部门IS09001质量管理体系认证中反映出的主要问题
政府部门引人IS09001质量管理体系中，也出现了一些问题，在一定程度上影响了贯标认证的效果。这些问题大体如下：
1．对IS09001标准的理解和应用不到位
尽管IS09000族标准对各种行业具有普遍适用性，但其毕竟源于企业，一些术语和程序都无法与行政管理中的术语和方法一一对应。政府部门与企业在性质上、目标上、管理过程上都存在很大的差异，而且政府的服务又不同于一般的服务行业，很难用量化的标准来衡量。为此，政府部门在引人IS09000族标准时，应该在认真学习、充分理解的基础上，把相关术语、程序和要求，与政府工作中的具体问题有机地结合起来，因地制宜地应用，才能收到积极的效果。如果照搬条款，全盘接受，其结果很可能适得其反。
例如，IS09000质量管理体系强调顾客导向，认为服务的对象是顾客。但是，公共管理理论一直都认为公民才是公共服务的对象。顾客指的是接受产品或服务的人，而公民是整体的概念，其公共服务的影响远远超过了这些顾客。罗伯特?B．登哈特与珍妮特"V.登哈特指出，政府也服务于这样一些人：等待服务的人，没有积极地寻求服务但可能需要服务的人，服务受益者的后辈，直接受益者的亲友等。此外，顾客导向强调满足主要顾客的需求而不是所有公民的需求，对顾客实行差异性对待，所以顾客的概念会影响到公共管理的公平性。由此出发，如何将IS09000族标准转换成政府部门的质量管理体系，是诸多政府机关急需探讨的问题。
2．出现了认证与实际工作脱节的“两层皮”现象
由于IS09000族标准在政府部门转换应用存在一定难度，某些政府部门开始把贯标认证工作当成一个技术过程，生搬硬套管理标准，导致所建立的体系文件偏离实际情况。由此建立、实施质量管理体只能用来装饰政府的外在形象，实际工作并不执行管理体系文件的规定。获得认证资格之后，管理目标无难度，持续改进不落实，内审和管评流于形式，工作人员“穿新鞋，老路走”。这无疑降低了质量管理标准在人们心目中威信，也背离了建立质量管理体系的初衷。
3.认为IS09001认证耗费资金，增加行政成本
这是某些政府部门不愿意开展IS09001标准认证的另一个理由。他们认为目前的收费标准偏高，在一定程度上会增加行政成本，甚至滋生腐败现象，因此不愿进行质量管理体系的认证。笔者认为，这是一个相对的概念，认证的“性价比”决定于两个方面，当“所耗”和“所得”不成比例的时候，人们自然感觉认证费用偏高，当“所得”远远高于“所耗”时，人们才会感到认证“物有所值”。现在，各认证认可机构都执行国家认证认可协会规定的最低限价，收费自然不会降低，只能通过提高贯标效果来解决。
三、政府部门合理引入IS09000质，管理体系的探讨
国际标准化组织颁布的IWA4：2005《指南》，适用于不同人口规模、不同社会制度、不同地理状况的地方政府，较好地解决了IS09000族标准在政府部门应用的具体问题。这里，仅结合IWA4：2005《指南》的具体要求，对政府部门开展IS09001质量管理体系认证发表几点意见：
1.为政府部门引入IS09001质量管理体系营造良好氛围
当前，IS09000质量管理体系认证对大部分政府部门来说已经不是新鲜事物，如果当初对IS09000族标准能否在政府部门奏效还持有怀疑态度的话，现在通过学习还IWA4: 2005，就应该重新认识政府部门引人IS09001质量管理体系的意义。我们应当加大IS09001质量管理体系在政府部门的实施力度，加强IS09000 族标准知识的培训，结合IWA4：2005《指南》介绍政府部门建立质量管理基本原则和作用机制，学习国外政府部门贯标认证的正面经验，宣传认证在推动政府改革中发挥的巨大作用，为政府部门引人IS09001质量管理体系营造良好氛围。
建议国家明确各个政府部门引人ISO9000族标准的具体责任，培养和造就推行IS09001标准的业务骨干，对主动实施的组织予以表扬和奖励，以此调动政府部门应用几IS09000族标准的积极性，使IS09001质量管理体系与政府部门的管理机制和公务员的具体工作紧密联系起来。
2.结合政府部门的工作性质，做好标准转化工作。
政府部门建立质量管理体系，不仅要依据IS09000族标准要求，而且要应用IWA4：2005《指南》中的内容，把IS09001标准要求转化成政府部门适用的质量管理体系要求，这是将IS09001质量管理体系引人政府部门的关键所在。
IWA4:2005《指南》的第三部分专门增加了关于地方政府的术语和定义，不再使用“产品”、“供方”、“设备维护”等在企业管理中经常使用的术语，而使用了“服务”、“中央政府”、“上级政府”、“辖区”等政府工作人员熟悉的术语。此外，IWA4：2005《指南》还 提出了政府管理应当包括的四大方面：制度创建（12个指标）、经济可持续发展（8个指标）、社会综合发展（11个指标）和环境可持续发展（8个指标），为指导政府的日常管理工作和评价政府绩效提供了一种全新的思路。与当前各种纷繁复杂的绩效评估体系相比，它不仅具有系统性，而且提出了十分具体的指标，例如，在衡量政府关于促进环境的可持续发展方面的效果时，IWA4：2005《指南》提出的第一项评估指标是“监控空气质量”，而且将政府的表现分为三等，第一等为“有对汽车和同体污染物的管理制度和计划”，第二等为“有一个防止焚烧牧场和废物的机制，对污染排放的定期检查”，而第三等则为“没有一个机构对焚烧牧场和废物等空气污染行为进行控制”。其中，只有第一等为“可接受的标准”。这样的标准既在评估方面具有很强的操作性，也为政府如何保护环境指明了方向。我国政府部门应当结合自身情况，以 IWA4:2005《指南》为指导，深人理解IS09000族标准的条款和规定，建立和实施符合国情，又易于执行的质量管理体系。
3.建立管理体系运行和认证绩效评价的监督机制
政府部门导人IS09000质量管理体系的根本目的是改进服务质量，但政府部门的工作性质与企业不同，具有服务难以定量、过程不可储存、提供服务和接受服务同时发生等特点。政府部门的服务结果不可回收和弥补，一旦发生差错，轻则引起服务对象的不满，重则承担法律责任。服务对象涉及各类组织和社会公众，其服务质量与社会舆论、社会热点、社会期望密切相关。针对政府部门矛盾焦点多，服务要求高等特殊性，笔者认为，政府部门的表现应当最终由辖区的人民群众来评估，否则，政府部门导人IS09000质量管理体系的积极性和效果就会大步刀听扣。
北京市通州区建设委员会是我中心比较早的获证客户，也是认证绩效比较突出的政府部门。他们从2005年获得认证证书后，顾客满意率逐年递增，在全区机关效能评比中连年排名第一。他们不仅形成了警示语激励并举、过程控制与责任约束并存的系统化管理，而且建立以了人民群众为评估主体的服务质量评估体系，通过电话回访、问卷调查等多种形式来咨询民意，发现间题及时整改，持续提高服务质量。笔者认为他们的做法值得我们借鉴。
综上，引人IS09001质量管理体系，可以使政府部门更加贴近人民群众，并通过规范管理、转变作风，持续提高管理水平，进而向社会展示政府机关的新形象。
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