2. 出台政策的目的
为促进国土资源开发，优化地区经济产业布局，保障人民群众安全便捷出行，推动经济社会健康持续发展，我国近年来加快了公路基础设施建设的步伐。同时，为了拓宽投融资渠道支持公路建设，在新建高速公路及部分普通公路上实施了收费公路政策，这种政策对于加快公路建设发挥了极为重要的积极作用。然而，收费公路也在发挥积极作用的同时出现了一些群众反映突出的问题。比较明显的是，随着近年来我国私人汽车保有量的快速增长，许多人选择在重大节假日期间自驾出行，这使得一些私人自驾小型客车通过较多、车流较为集中的路段的部分公路收费站因车流量大、排队缴费出现拥堵现象，既不安全，也影响了公路的通行效率，还给公众出行带来不便。近年来，部分地区针对社会关注的重大节假日私人自驾小型客车出行在公路收费站拥堵的热点问题，为提高车辆通行效率，先行在春节期间试行了收费公路分时段免费通行的措施，且已取得了良好的效果。在总结这些地区工作经验的基础上，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部和国务院纠风办在深入推进收费公路专项清理工作的同时，结合各地实践，研究制定并报请国务院批转了《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。
二、政策的合理性评价
经济学之父亚当· 斯密说：“只要不违反公正的法律，那么人人都有完全的自由以自己的方式追求自己的利益”。我国重大节假日高速公路免费政策不是个体行为，作为一项国家决策，追求的是整个社会效益的最大化，所以亚当的合理性准则不能用来评判其政策的合理性。笔者主要从公平性和政策实施缓解拥堵的效果这两个方面来评价其合理性。
1. 政策的公平性
重大节假日高速公路免费政策的实施，直接涉及的是高速公路使用者和高速公路经营者两大群体的利益。公平性是指针对各个群体内部的权益是否平等及两个群体间的利益是否相统一。基于这一实情，笔者从这两者入手来评价重大节假日高速公路免费政策的公平性。
（1） 从高速公路使用者的角度分析。高速公路主要是由政府及其所属公共部门或者国有企业所提供的，因此，高速公路大体上可以被看作是一种由国家所提供的准公共产品。准公共产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。既然高速公路作为准公共产品，那么公民在使用高速公路的权益上是平等的。而根据国务院《通知》的规定，7座及以下小型载客汽车（包括允许在普通收费公路行驶的摩托车）可以享受免费政策，8座及8座以上的载客汽车以及各类货车和客货两用车都不属于免费范围。从免费政策的免费对象来看，很明显，使用者的权益并不平等，即免费政策违背了高速公路作为准公共产品的原则。这一政策的实施获得7座以下的私家车司机的普遍欢迎，而同时也让8座以上的载客汽车以及各类货车和客货两用车的车主的不满。
（2） 从高速公路经营者的角度分析。我国高速公路的资金来源并非全是中央财政投入，其资金来源主要有 4个方面：一是来自商业银行和政策性银行的贷款，这部分投入最大（50％以上）；二是中央财政投入，资金来源包括中央国债和专项资金；三是地方政府的投入；四是外资和民间资本的投资。目前大部分的高速公路都是通过公司化运作向银行贷款建设的，而且从融资角度看，收费权已成为许多上市高速公路公司的优质资产。由此来看，上市高速公路公司的收费公路的产权应该属于其股东，一旦收费获得国家批准后就必须要正常执行，只有上市公司的股东才有权决定是否允许免费通行。高速公路公司在修建高速公路和获取经营权过程中，已经投入巨额的建设资金，而政府部门决定免除部分时段的收费势必会在一定程度上影响上市公司的业绩。2013 年春节期间，全国收费公路（除四川、西藏、海南外）共免收7座及以下小型客车总流量共 8 967.31 万辆· 次，免收通行费 8.46 亿元，广大7座及以下小型载客汽车车主是实施这一政策的受益者，但高速公路公司也是实施这一政策的利益受损的承受者。值得注意的是，并不是所有免收的高速公路通行费都是由上市公司来承担，还有一部分是国家和政府主导的高速公路公司承担。
2. 政策实施缓解拥堵的效果
（1）需求价格弹性的作用。高速公路通行需求，是指在一定的时期、一定价格水平之下，社会经济生活在通行高速公路方面所提出的具有支付能力的需要。通行需求必须建立具有实现位移的愿望和具备支付能力的基础之上，二者缺一不可。7座及以下小型载客汽车与8座及 8座以上的载客汽车以及各类货车和客货两用车需要通行高速公路的车辆，均属高速公路的通行需求。
在重大节假日时期，高速公路免收7座及以下小型载客汽车的通行费，依据如图1所示的通行需求价格曲线，那么价格就能发挥出最大刺激作用，在同等条件下，使 7座及以下小型载客汽车的通行需求量达到最大。
据交通运输部路网中心监测，2013 年春节期间，与未实行重大节假日免收小型客车通行费时的数据相比，全国高速公路总交通流量同比增长 80.1%。从重点监测的 10 个重要城市（包括北京、天津、上海、南京、杭州、武汉、广州、重庆、成都、西安）高速公路看，进出境车流量为 348.23 万辆· 次，同比增长 30%。其中，小型客车车流量为 319.63 万辆·次，同比增长 76%。
自 2012 年国庆假期中国内陆首次实施重大节假日免收小型客车通行费政策以来，已经历6个高速公路免费通行假期。北京市收费公路的交通流量大幅增长，屡创新高，其中 2013 年“五一”假期日均 193.3 万辆· 次及 4 月 29 日单日交通量 196 万辆· 次创下北京市的历史新高，共计免收 4 590 万辆· 次小型客车的通行费用。
根据以上全国数据及北京市的数据显示，节假日高速公路免费政策确实吸引了大量的 7 座及以下小型载客汽车。政策的实行在缓解收费站等瓶颈路段的拥堵、加速瓶颈路口的通行效率上起到了较大的作用。但是，政策的实施在一定程度上诱发了本来不存在于道路路网的交通量同时，也吸引了其他不收费道路网上的交通量。
2013 年国庆假期广东省每天都有 15 条左右高速路段实施交通管制或拥堵，在 10 月 6 日的惠河路段往深圳方向，现场滞留的车龙一度拥堵长达 12 公里。在国庆返程的最高峰日，在太和收费站附近，不足5公里的路程，回城的车辆足足堵了近1个小时。从去年国庆节广东省的实况来看，重大节假日高速公路免费通行政策在某种程度上加剧了道路的拥堵。
（2）政策的免费时段影响。《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》中明确规定，免费时段从节假日第一天 00：00 开始，节假日最后一天 24：00 结束（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）。
既然政策明确规定了免费的时间段，那么就不能避免符合免费条件的7 座及以下小型客车的驾乘人员，为了节省通行费用，在免费通行时间到来之前在高速公路紧急停车带或收费广场等待或是在免费开始后才出行，以及在免费通行将结束的时段赶时间而超速行驶或是本不在免费时段内出行而调整时间在该时间段通行高速公路。驾乘人员以上的行为都将增加免费时段内高速公路的交通量，甚至引起交通拥堵，以至引发交通事故。
鉴于以上公平性和政策实施缓解拥堵的效果两个方面的研究，这项政策存在着一定的不合理性，在公平性原则上和缓解拥堵的实际效果上还有待进一步改善。
三、改善政策合理性的建议
重大节假日高速公路免费政策的实施，应充分考虑公平性原则、缓解拥堵的实际效果以及高速公路通行能力，实现经济效益和社会效益的双赢。对此笔者提出4条建议。
1. 分车型免费调整为尾号轮流免费
不再采用7 座及以下小型载客汽车或者8 座及8 座以上的载客汽车以及各类货车和客货两用车作为免费的标准，而是将每年4次节日按尾号数字轮流免费，这样一来，就不会因节假日免费通行吸引车辆在高速公路上的通行量急剧增加而造成拥堵。同时，也均衡了 8 座以上的载客汽车以及各类货车和客货两用车的车主的利益，让所有的高速公路使用者都能享受到国家免费政策的恩惠。
2. 明确高速公路的收费权限问题
有些收费高速公路是由上市公司投资经营的，这些上市高速公路公司有决定收费与否的权限，因此，相关政策应该对此有所区别对待，最好不要一概而论。对于完全是由政府投资建设的高速公路，政府在是否实行节假日免费通行有完全的决定权，而对于已经将经营管理权转让给上市公司的，还是应该征求上市公司的意见或者是对上市公司给予其他形式的补贴。
3. 利用先进的智能交通诱导公众出行
对于因实施重大节假日免收小型客车通行费政策而引发的部分时段、部分路段的车辆拥堵，可通过智能交通技术手段予以疏导，高速公路经营管理通过互联网、微信、手机短信及公路沿线的及时向机动车驾驶人发布公路交通状况、气象、交通管制和车辆分流等信息，引导车辆避开拥挤路段，选择合适的行车路径，从而使免费通知这件好事收到好的效果。
4. 调整高速公路免费的时段
可将政策确定免费开始、结束时段适当提前和延迟。这样的调整会使得非节假日的出行者提前和推迟通行，达到分离假日与非假日通行需求的效果，从而达到缓解实行重大节假日免收小型客车通行费政策时段高速公路通行拥堵的目的。
总之，重大节假日高速公路免费政策是一项重要的惠民举措，对扩大内需、促进经济增长有重大作用，在某种程度上也缓解了这些时段收费站的拥堵。但也要重视政策的公平性原则和缓解拥堵的实际效果，认真调查研究，逐步修改改善。
作者单位：重庆交通大学交通运输学院
本文原载于《交通企业管理》2015年第2期
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