由中国公路学会、广东省交通运输厅、广东省交通集团有限公司主办，中国公路学会交通投融资分会、广东省公路学会、广东省高速公路发展促进会承办的“2018中国交通投融资年会” 于2018年12月在广东省广州市成功举办。
现向全行业推送“2018中国交通投融资年会优秀论文”。
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主题
《高速公路项目投融资模式研究》
作者介绍
梅璐 女 中级工程师 硕士研究生学历 任职于中国交通建设股份有限公司
王显志 男 助理工程师 硕士研究生学历 任职于中交公路规划设计院有限公司
参考文献
[1]杨琦,郗恩崇. 基于基本属性的高速公路公共政策研究[J]. 交通运输工程学报,2007(01):122-126.
[2]财政部，交通运输部. 地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）(财预〔2017〕97号)[Z],2017.
[3]财政部，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）[Z],2016.
[4]财政部，财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）[Z],2017.
摘要
本文根据我国最新的投融资形势、政策，结合高速公路项目自身特点对BT模式、发行收费公路专项债券模式、土地综合开发融资模式、PPP模式等投融资模式进行对比分析，研究认为现阶段PPP模式是比较适合高速公路项目的投融资模式，并对PPP模式下的操作流程、运作要点等内容进行了分析。
关键词
高速公路；投融资模式；PPP模式
原文
目前我国交通基础设施建设需求越来越大，尤其是高速公路建设方兴未艾，但高速公路建设资金作为保障项目实施的核心要素之一备受关注。尽管在高速公路建设领域我国已经形成了“国家投资、地方投资、社会融资、利用外资”、“贷款修路、收费还贷、滚动发展”和“发行收费公路专项债券”的多元化投融资机制，但整体来看，高速公路投资主体较为集中，融资渠道单一，资金运作效率不高。鉴于高速公路单个项目投资规模大、实施周期长、资金回收慢，且受工程造价、区域经济发展形势、国家公路收费政策影响较大，投资效益不容乐观，因此，应当积极探索有效的投融资模式，提升资本运作效率及回报率，增强项目的可实施性。
一 投融资模式分析
高速公路作为一种准公共产品，具有排他性、非竞争性和外部性特征。高速公路的准公共属性决定了高速公路可以由企业负责建设、运营，企业通过收取通行费收回成本并获取合理回报。高速公路的收益水平受项目的通道性、造价、交通量、收费标准、运营成本等因素制约，此外，在不同时期高速公路采用的投融资模式不同，结合高速公路的特点，将高速公路项目的几种投融资模式进行分析介绍。
（一）BT（建设-移交）模式
BT模式一般由政府通过公开招标方式选定建设施工方，由建设施工方承担项目融资、建设任务，并且约定在项目建设完成后几年内进行回购，政府给予建设施工方投资回报并支付建设成本。投资回报率一般在银行贷款基准利率基础上进行上浮。总的来看，BT模式实施周期短、回报率较高，但政府需要在几年内支付建设施工方的投入及回报，尤其在高速公路项目投资额较大的情况下，会给政府带来较大的财政压力，现行的国家政策已不支持该模式。
（二）发行收费公路专项债券模式
2017年6月26日，财政部和交通运输部发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号文，以下简称《办法》），旨在“政府收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范政府收费公路融资行为”。与此同时，“贷款修路、收费还贷”模式宣告终结。
该模式特征如下：专款专用；偿债来源明确，项目收益与融资自求平衡；债券发行额度严格按计划执行；债券期限原则上不超过15年；鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构；债券收入、支出、还本、付息等纳入政府性基金预算管理，偿债保障程度高，能有效控制债务风险。
目前，我国公路发展还处于成网的关键时期，适度发展政府收费公路有利于路网的完善优化，发行政府收费公路专项债券有利于拓展公路建设筹资渠道，也有利于规范地方政府举债行为。然而，虽然专项债券对于规范收费公路融资具有重要作用，但无法满足收费公路建设庞大的融资需求。
（三）土地综合开发融资模式
土地综合开发是指在交通基础设施建设的同时，利用其所提供的区位优势，对交通基础设施周边的土地进行高密度的商业开发，进行房地产、商业办公和娱乐等经营性项目的建设，通过土地公开出让或自主开发的方式，取得土地的增值收益，充分体现交通基础设施周边土地资源的潜在价值，平衡交通基础设施建设成本，补贴其运营亏损，实现其正外部效应的内部化，最终解决建设资金问题。
如《福建省人民政府办公厅关于进一步做好高速公路资金筹措的若干意见》（闽政办〔2012〕159号）指出：“利用土地增值收益。各级政府与省市高速公路公司要充分发挥土地增值收益，按照‘一项目一平衡’的原则，通过土地储备，提供一定数量的土地注入项目公司，平衡项目建设和运营资金需求。”以土地资源平衡高速公路项目收益。
该融资模式的优点是：（1）土地增值效应明显，根据以往经验表明，采用综合开发融资模式的基础设施项目给周边地价提供了上涨动力，也在很大程度上影响了城市发展形态；（2）政府、企业经营效益最大化，可以通过土地出让收益来筹集项目建设资金，减轻负债压力。
该融资模式的缺点是：（1）对企业能力要求较高，企业需要具备多领域的专业化实施能力，可能因企业缺乏相关经验如土地开发经验，导致项目参与的各方如政府、企业的收益受损；（2）土地联合开发的法律尚不健全，我国现行的法律法规明确规定，所有经营性土地必须通过招标、拍卖、挂牌交易等方式出让，所以项目公司在经营或转让划拨的相邻地块以筹集资金，都面临着法律及政策上的障碍。
（四）PPP模式
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》指出：“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”、“特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”基于此，高速公路项目适用于该管理办法，允许进行特许经营。此外，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。因此，高速公路项目适用于PPP模式。
PPP是Public-Private-Partnership的简称，即公私合作模式，指政府和社会资本在基础设施与公用事业领域，基于合同的形式建立平等、长期的合作关系，通过设立项目公司（SPV）并利用市场机制合理分配利润和共同防范风险，高效优质地向社会提供公共服务、公共产品的模式。PPP模式运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。不同的模式具有不同的特征、适用范围，并且政府和社会资本方各自承担责任不同。
PPP项目没有最佳的运作方式，每个PPP项目都应该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力，选择合适的运作方式并对之进行优化调整。但PPP模式本身优缺点也较为明显。
1 PPP模式的优点
（1）解决地方政府财政不足问题
目前基础设施建设需求较大，基础设施建设是加快经济发展的有力举措，但由于基础设施投入大，各级政府面临着严峻的财政形式。尽管地方政府有着各类型的平台公司，可以筹措项目建设资金，但这些平台公司一般都有较高的负债率，融资成本和风险都比较高。通过PPP模式选择社会资本方与政府方共同推动高速公路项目建设，社会资本方通常具有雄厚的资金实力，能够为项目提供足够的建设、管理、运营所需的资金，能够有效减轻政府财政压力。
（2）政府与社会资本优势互补
在PPP模式下实施高速公路项目，政府在项目前期立项、审批，征地拆迁和相关协调及后期运营方面起着主导作用；社会资本方在项目的规划、设计、建设、运营、管理等方面具有丰富的经验和能力。政府和社会资本方各有独特的优势，能够实现优势互补，双方充分发挥各自优势能够有效处理实施过程中的各种问题，加快建设进程。
（3）提高高速公路建设经营效率
在PPP模式下，通过公开招标方式选择社会资本方，在招标过程中潜在社会资本方已经充分竞争。选择管理经验和服务水平高的社会资本方，能够提高高速公路建设效率和运营水平，维护公众的利益。
2 PPP模式的缺点
（1）融资渠道不畅
高速公路项目投资额较大，社会资本尤其是民营资本在融资相对困难，条件较为严格，担保公司担保能力有限，筹措项目建设资金压力大。
（2）合作目的不同
社会资本方追求盈利，目的为实现自身利益最大化，政府方追求为社会提供优质公共服务，目的为实现公共利益最大化，当两者目的不能达成一致时，社会资本可能中止或退出高速公路项目的投资。因此，PPP项目合作的双方存在某种程度的对抗性。
二 投融资模式比选
以上对BT模式、发行收费公路专项债券模式、土地综合开发融资模式和PPP模式四种投融资模式进行了介绍。结合当前政策以及各个模式的特点，研究认为PPP模式更适合作为高速公路项目的投融资模式，具体分析如下：
财政部、国家发改委等四部门于2012年12月联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号），明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”。现行国家政策已不再支持类似于BT模式过度依赖地方财政的传统模式。高速公路项目一般投资额较大，若仅依靠政府财政在短期内完成支付，将对政府财政造成较大压力。因此BT模式不适用于高速公路项目。
发行收费公路专项债券模式要求收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，偿债资金来源为被纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入，以及政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资盈亏平衡。但对于收费收入水平一般的项目，若采用政府收费公路模式，由于收费公路专项债券额度限制及项目财务效益水平等原因，政府作为投资主体往往需要承担较高资本金比例下的建设投资，这给地方财政带来了较大压力。同时，投入的资本金很难获得投资回报，甚至多数情况下无法收回。
土地综合开发融资模式需要将项目的建设与经营性土地（如道路沿线土地）的开发相捆绑，需要相关政策的支持。此外，该模式对企业能力要求较高，除了具有高速公路建设运营能力之外，还应当具备土地专业开发的能力；现阶段土地联合开发的法律尚不健全，项目公司如何在保障合理收益的条件下合法合规获取经营性土地面临着法律及政策上的障碍。
PPP模式则既可以解决地方政府在高速公路建设中投入建设资金的压力，同时社会资本通过项目运营也能够获取合理的投资收益。政府和社会资本合作，双方通过设计风险分担机制，可用性、使用量及绩效等考核指标以及奖惩机制，保证高速公路的建设质量和运营效益。可见PPP模式是现阶段比较适用于高速公路项目。
三PPP模式实施方案
（一）操作流程
在PPP操作过程中，项目实施机构通过公开招标选定社会资本方，社会资本方中标后与政府方出资代表共同出资组建项目公司，实施机构授予项目公司特许经营权，项目公司负责本项目的策划、设计、投融资、建设、运营管理、债务偿还以及移交等全部工作。合作期满后，项目公司将本项目设施无偿、完好移交给政府或政府指定机构。在PPP模式下，高速公路项目操作流程如图1所示。
图1 高速公路项目PPP模式操作流程
（二）运作要点
1 实施机构
项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体；是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体；是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在项目完成识别后，在进行项目准备阶段初期成立。政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。
2 合作期限
根据《收费公路管理条例》（2004年），“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”
根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金﹝2015﹞57号），“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”。对于高速公路项目可以综合考虑项目建设期、投资效益、政府财政承受能力等因素确定合作期限。
3 资金筹措
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发〔2015〕51号），“各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行：城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%”。
高速公路项目资本金比例不低于20%，政府方和社会资本方出资比例由双方洽谈确定。
项目建设其余资金筹措：除资本金之外的资金，采取项目公司以特许经营权及收益权作为担保向金融机构融资的方式进行融资。
4 绩效考核
根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）规定，各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。
同时，根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），对于新项目入库提出了更严格的标准，对于“未建立按效付费机制”的项目，“包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”均不得入库，因此为保障高速公路项目顺利实施需要建立科学、合理、有效的绩效考核机制。
5 经营性收入
经营性收入主要为通行费收入，此外还包含高速公路沿线加油站、服务区、广告牌的租赁收入等。
6 可行性缺口补助
对于效益较差的高速公路，政府可以在建设期或运营期提供可行性缺口补助，有助于提高项目的吸引力，并保障社会资本方合理的回报。
7 项目实施
现阶段高速公路项目比较常见的实施方式包括BOT、BOT+EPC等，社会资本方可以根据自身需求与政府协商项目具体实施方式。
8 项目运营
项目公司按照政府及行业管理标准和要求对高速公路进行运营，保证项目保持良好的技术状态。
9 项目移交
项目合作期限结束后，项目公司按照约定的时间、约定的质量要求、约定的移交范围等将本项目无偿移交给政府或其指定机构。
10 政府义务
（1）政府将项目可行性缺口补助（若有）纳入同级或上级政府中期财政规划，并由财政部门纳入预算管理及编入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议通过；
（2）政府出具本项目以PPP模式实施的文件以及其他相关审批手续，并将项目纳入本级及以上PPP项目库。
四 结语
本文对多种高速公路投融资模式进行了分析，并根据高速公路的特点、现行政策推荐采用PPP模式实施，并对PPP模式下的操作流程和运作要点进行了分析。但在实际实施过程中还需要根据实际情况，选择最合理的投融资模式，以保障政府和社会资本方的利益需求。
来源：小投投
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