专注疑难复杂土地争议解决
这是福律阁公众号的第169篇原创文章
全文共2640个字，阅读大约需要8分钟
作者：宋静
单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队
新修改的《中华人民共和国行政处罚法》，将于2021年7月15日正式施行。该法第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。
该条款并非此次修法新增条款，而是在原《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第三十八条第二款的基础上，加以变动继承而来的。
旧法规定应当适用负责人集体讨论程序的情形有两种，情节复杂的处罚案件、重大违法行为给予较重处罚的案件。
新法在旧法的基础上，删除了第二种“给予较重处罚”的条件。仅规定了情节复杂案件及重大违法行为处罚案件的两种情形。
负责人集体讨论程序，原本只是行政机关的内部程序，并无法律具体明确规定，该程序的具体操作。因此，各级法院法官对于行政机关的集体讨论程序是否合法，都有着很大的自由裁量权。
这就导致行政处罚执法实务及司法审查中，该程序不可避免地成为诉讼中，行政机关的 “坑”！
我们专注疑难复杂土地类诉讼，在学习和研究行政程序的过程中，根据团队工作流程，每个程序的历年各级法院的判例，我们都要做一个汇总。摸索法院裁判尺度、角度的变化，更好地完成诉讼工作。
在进行数据汇总和研究的过程中，我们学习到了由于该程序存在“瑕疵”，政府被法院各种“冤枉”，屡屡被判败诉的案例。
对于一些法官们的判词，我们表示惊呆了！
今天这篇文章的分享，无论是作为被告的行政机关，还是作为原告的被处罚人，都很有现实意义。
“冤枉一”
有的案件认为：“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款'对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定’和《土地违法案件查处办法》第二十七条'土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制’的规定，对违法行为人给予较重行政处罚或者处理土地违法案件，应当由行政机关的负责人集体讨论决定或者土地管理部门领导集体审议。”
法院认为，被告对原告作出没收土地上建筑物的行政处罚，属于重大违法行为给予较重的行政处罚，依法应当由被告的负责人或者领导集体讨论。
“被告虽在单位副职主持下，组织部分科室负责人和工作人员进行讨论、会审，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条'行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人’的规定，被告参与集体讨论人员不是土地行政管理机关的负责人或领导，作出的行政处罚属程序违法”（参见（2020）黔26行终3号行政判决书）。
该案中法院认为，行政机关的负责人集体讨论程序，必须有行政机关的负责人或领导参加才行，仅有其他副职（非负责人）参与的不符合法律规定。
“冤枉二”
有的案件认为：“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款'情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定’的规定，上诉人向一审法院提交的《关于……一案听证情况的报告》上其主要负责人签署'经局领导班子讨论决定：同意限期拆除在非法占地上的建筑物和其他设施，恢复耕种条件的行政处罚决定’，不足以证明上诉人在作出行政处罚决定下发之前经过行政机关的负责人集体讨论决定”（参见（2017）云05行终16号行政判决书）。
该案中法院认为，行政机关负责人仅仅提供了证据，证明集体讨论的意见经过签署，是不能证明该案经过了负责人集体讨论程序。
“冤枉三”
有的案件认为：“本案中怀柔区水务局对某公司处以人民币五万元的罚款，故本案行政处罚应当由水行政机关的负责人集体讨论决定。……水政监察机构系受水行政机关委托执法的事业组织，水政监察机构的负责人显然不属于行政诉讼法第三条及最高院行诉解释第一百二十八条规定的行政机关负责人的范围。……怀柔区水务局在作出被诉处罚决定过程中，未经怀柔区水务局负责人集体讨论，而仅由怀柔区水政监察大队负责人集体讨论，违反了行政处罚法第三十八条及《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的规定，属于程序违法，故被诉处罚决定应予撤销……”（参见（2018）京01行终934号行政判决书）。
该案中法院认为，存在委托执法情形的，应当由委托机关的负责人集体讨论，受托执法的组织负责人集体讨论程序不合法。
对于法院认定行政机关履行的负责人集体讨论程序不合法的情形，我们将历年全国各级法院的相关判例做了一个汇总。
法院光是依据这个程序性规定就判决行政机关败诉的判例，多达上百个，令人“触目惊心”！
限于文章的篇幅，我们对上百种判词，并不会一一展开说明，请看我们的汇总图：
（行政机关因为集体讨论程序败诉的判例汇总表）
但在阅读海量案例之后，我们从法院的认定中，有了一些发现。
发现一
我们可以发现，上述案例表现出对行政机关负责人的工作缺乏理解。
仔细想想，行政机关的一把手需要总管整个行政机关的各项工作，可能除了处罚，还有行政许可，还有人事管理，还有后勤工作，还有上级命令......也就是说，对外作出处罚只是机关工作的一部分而已，你能强求一把手（or副职负责人）总是参与行政处罚工作中的每一次负责人集体讨论会议？
发现二
我们发现，上述案例表现出对行政机关内部流程缺乏信任。
仔细想想，行政机关内部虽然贯彻民主集中，但最终仍奉行首长负责制。既然行政首长签署了案件已经集体讨论的意见，即应当对案件是否公正合法承担责任。如果弄虚作假，仍然有内部追责机制的监督。你说行政首长签署的经过集体讨论意见，不能证明是否真正进行了讨论，摆明了对行政机关的不信任。
发现三
我们发现，上述案例中表现出对行政机关委托机制缺乏认同。
仔细想想，行政机关委托其他组织执法，在委托之初会依据行政处罚法的规定，对受托机关是否具有相应的执法能力作出认定。
既然已经认可受托机关具备了相应的执法能力，为何仍质疑受托机关的负责人集体讨论不合法？
其实根据行政委托的机制，委托机关既然已经将相应的执法职责委托给受托组织，受托机关对该类案件的处理，可能比委托机关更专业，要求委托机关负责人集体讨论的处罚案件，并不能确保案件的处理更加公正合理。
多说无益，通过上述案例，作为专注疑难复杂土地诉讼案件的我们，倒是可以从法律专业的角度，给原告和被告，如何在诉辩交锋中，抢得先机，分别提些建议。
对于被告而言
一是，要把握法条中应当适用负责人集体讨论程序的案件类型，虽然法条中的条件设置具有一定的裁量余地，但可以参照适用听证程序的条件，作出全面和准确的判断。
二是，尽可能行政机关一把手参与讨论。
三是，复议和诉讼中，证明负责人集体讨论程序必须提交参与讨论的负责人签名的会议记录或讨论笔录。
对于原告而言
我们的建议就是，只要被告提交的证据不符合上述要求，原告就可以提出自己的质疑意见，KO对方。
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