湖南省长沙县地处长株潭“两型社会”综合配套改革试验区核心地带，2013年度共承担拆迁项目147个，全年完成腾地11126亩，动迁人口2988户、房屋2909栋、9227人，拆除房屋面积11.2万平方米，共计支付拆迁补偿资金18.07亿元。在这个巨大蛋糕的诱惑下，征地拆迁成为腐败案件易发多发高发的领域，2013年以来，长沙县共查处征地拆迁腐败案件13人，其中正科级干部2人，副科级干部3人。2014年，长沙县纪委从2013年度在拆项目中抽取16个项目，对征地拆迁领域廉政风险问题进行专题调研。
一、征地拆迁领域的突出廉政风险问题
(一)征地前期，各方利益开始博弈。
发布征地公告前后，只要听说某个地方可能将要拆迁，地方政府、拆迁户、村组集体、用地单位、拆迁工作人员等各方利益群体就开始博弈，地方政府、用地单位期望以最少的补偿、最快的速度与拆迁户达成拆迁协议，村组集体、拆迁户则希望得到更多的补偿款、且认为越往后拆迁获得的补偿款就会越多。
1、拆迁户违规分、立户。为获取每个户头数额巨大的补偿款，拆迁户往往找各种关系把自家的户口尽可能分开立户，在违规分、立户的过程中，必须经过相关职能部门审核审批，这就难免出现工作人员徇私枉法、权钱交易现象。如2014年度长沙县纪委查处的星沙产业基地系列腐败案件，原拆迁部副部长李某雄(长沙县黄花镇长龙村人)，利用自家是拆迁户的便利条件，在拆迁开始前与妻子柳某兰假离婚，然后柳某兰与自己的亲家公李某喜假结婚，以婚迁方式将李某喜的户口迁至拆迁所在地长沙县黄花镇长龙村，骗取拆迁补偿款10余万元。
2、个别拆迁人员诱导拆迁户违规违法。个别拆迁工作人员在宣传发动过程中向群众解释政策不到位、不具体、不全面，甚至对拆迁户采取欺、压、哄、骗等手段，诱导拆迁户跟自己拉关系、请客送礼，为后段拆迁补偿过程中徇私枉法、谋取不当利益打下伏笔。
3、部分拆迁户想方设法拉关系、钻空子。有的拆迁户为了获得更多拆迁款，通过各种关系给拆迁工作人员打招呼、请客送礼，试图拉拢腐蚀拆迁人员;同时部分拆迁户之间形成利益共同体，他们千方百计找政策漏洞、钻政策空子，甚至学习其他地区的违规违法行为争取更多的补偿款。
(二)拆迁中期，监管缺位风险多多。
1、入户调查、资料审查、补偿核算各环节未形成有效监督制约带来廉政风险。调研发现，通过入户调查(外业测量)虚构补偿项目、提高补偿标准是套取骗取拆迁资金的主要手段。现场测量时只有负责测量的工作人员与拆迁户在场，没有第三方监督，承担入户调查任务的又多是临聘人员，少数人难以经受拆迁户的诱惑，与拆迁户相互勾结形成利益链，利用手中的自由裁量权现场勘查弄虚作假，放任甚至串通拆迁户造假，想方设法为拆迁户套取骗取拆迁资金，再从拆迁户那里获取好处。而负责外业测量和补偿核算的人员一般是同一组人员，负责审核把关的外审组往往因为人数有限等原因无法全面落实审核职能，导致丈量数据与补偿核算环节都缺乏有效监管。在资料审核过程中，少数审核组人员及相关负责人审查把关不严，甚至在明知资料有造假情况仍睁一只眼闭一只眼审核通过，也容易导致监管形同虚设。长沙县纪委2014年查处的星沙产业基地征地拆迁领域系列腐败案，拆迁部副部长王某在审核资料过程中，明知资料有造假情况仍审核通过，共收受红包礼金5万元;拆迁部调查组组长冯某，明知拆迁户李某某虚造假建房证参与拆迁，仍与其相互勾结，约定平分拆迁补偿款，出具证明材料使其拆迁资料通过审核，李某某骗取拆迁补偿款77万元，冯某分得38万元;黄花镇负责拆迁工作的农办干部陈某某，收受拆迁户李某林、谭某辉、谭某林3人红包4000元后，在其虚造的假建房证上面签注真实性的证明材料，让其顺利通过审核参与拆迁。
2、合法面积联审会议没有达到审核效果。按照规定，每一户拆迁户的合法面积都需要召开联审会议进行联合审查，但是在案件查处及调研过程中发现，联审会议存在经办人员、主管人员带着个人目的汇报工作不全面、不真实，导致会议决策失误;有的虽然通过联审会议会审，但是在实施补偿过程中擅自变更，并未按会审意见抓落实;部分项目在联审会议后对拆迁户资料的核对不及时，无法确保在同一政策下完成核对工作，可能因时间差补偿标准不一致引发拆迁户异议。这些都使审核效果大打折扣。
3、“三榜公示”不到位缺少群众监督。在整个征地拆迁补偿过程中，按规定需要进行三次公示，即“三榜公示”制度，但在具体操作过程中因为各种原因存在公示不全的情况：个案问题、疑难问题因为担心补偿标准不一导致其他拆迁户有异议上访闹事一般都不会公示;村组集体设施补偿明细、后期增补补偿部分一般未按规定进行公示;个别单位甚至第一、二榜公示都不规范，没有按规定公示到村组，且无相应的影像资料;不少单位未落实第三榜网上公示要求;尤其是征地、用地手续不全、未分布征地公告的项目，“三榜公示”不规范、不全面、不到位的现象更加严重。公示不规范就不利于接受群众监督，也就让不法分子浑水摸鱼有了可乘之机。长沙县纪委查办的星沙产业基地系列案，分管征地拆迁的副主任田某某、拆迁部部长梁某某、范某某等人就在村集体设施补偿过程中，以虚增青苗、附属设施等方式2次共套取补偿资金32万元。这些集体拆迁补偿资金情况都没有列入公示范围。
4、拆迁工作人员自由裁量权及随意性过大。在处理特殊个案问题和疑难问题时，虽然要求集体讨论决定，但星沙产业基地及个别工业园对这一重大问题方面的监管制度存在缺陷，仅仅由单位内部会议或者主要领导碰头讨论决定，参加讨论的都是负责具体拆迁工作的人员，不同程度上存在责任领导“一言堂”现象及个人擅自表态行为，个别项目负责人或者拆迁人员带着个人目的汇报不全面、不详实，回避关键问题，甚至少数拆迁工作人员之间相互勾结形成利益共同体，极易导致集体决策出现问题。这种自己监管自己、自由裁量权过大、可以凭内部会议随意拍板补偿方案、提高补偿标准的模式，难免使权力失去监督，从而导致腐败问题发生，且以窝案、串案居多。2013年长沙县纪委查处的黄花镇征地拆迁系列腐败案件，在一园艺场拆迁过程中，县国土局拆迁中心原主任柳某、黄花镇原镇长周某、镇重点办原主任苏某三人就相互勾结，利用各自手中的权力，分工协作，共同作案，通过个案问题审批，虚增补偿名目骗取拆迁补偿款30万元，三人平分。
(三)补偿后期，内部管理漏洞不少。
1、补偿、奖励标准不统一。中央及省市重点工程与县属项目之间、县内各片区指挥部之间、同一片区指挥部不同项目之间的补偿奖励标准不一，个别单位仍在执行已经取消的补偿项目，群众意见大。补偿、奖励标准不统一，容易导致个别拆迁人员以推动项目为由擅自设立、增加补偿项目现象以及重复补偿套取、骗取国家拆迁资金问题。长沙县纪委查处的星沙产业基地系列案，副主任田某某就带着个人目的多次以推动项目为由替拆迁户说话，对政策上有一定幅度的补偿规定，大兴自由裁量权，随意拍板补偿方案。
2、补偿资金点对点支付不规范。征地拆迁过程中普遍存在未按103号令规定将征地拆迁资金足额存入国土拆迁专账问题;资金的支付不规范，存在现金方式支付到拆迁户、村组现象，无领款人身份证、无对应的存折、且代领现象比较多;存在补偿资金审批程序不规范问题。资金的支付不严格、不规范，可能造成村组集体拆迁补偿资金被截留、挪用甚至贪污现象，也可能出现补偿资金被代领问题，个别违法乱纪的拆迁工作人员如果与拆迁户达成不法利益的分配协议，也可能利用这种方式领取补偿资金。星沙产业基地系列案中拆迁项目所在地村支部书记曹某辉，就利用村组集体拆迁补偿资金未公示、以现金方式支付到村组等漏洞，挪用、侵占大量集体拆迁补偿资金，并向多人行贿。
3、档案管理不规范问题。存在多头保管征地拆迁档案资料问题;大多数单位无专职档案管理员，未经过专门的档案管理培训，个别单位档案管理混乱，档案资料缺失严重。比如在督查中发现少数单位存在财务档案重要资料和凭证未对应存档、合法面积认定未附县联席会议会审通过表、部分单位拆迁档案缺户口调查审核表、个别单位将原始档案资料移交项目公司保管等问题。档案管理不规范，导致拆迁户上访投诉问题难以答复处理，带来很多不稳定因素;原始档案资料也可能被个别不法分子更改骗取补偿款，如果档案资料遗失就难以对违纪违法问题进行查实，使不法分子更加有了侥幸心理。
二、征地拆迁领域廉政问题原因分析
(一)用地征地手续不全带来诸多廉政风险。
个别重点工程为了引进项目落户，加快推进项目建设，在用地审批手续尚未办理的情况下提前启动征地拆迁工作。由于项目用地手续不齐全，就无法按程序拆迁，无法办理征地公告，带来很多“后遗症”。未批先征行为必然导致部分拆迁户漫天要价，为了加快征地进度，政府不得不作出让步，私下协商不断提高征地补偿标准，在不违反省市关于征地拆迁补偿政策规定的基础上，只能以推动项目为由采取虚增补偿面积、擅自设立和增加补偿项目、重复补偿等违规手段增加补偿款，在增大拆迁难度的同时，使个别拆迁户套取、骗取国家拆迁资金，个别拆迁工作人员弄虚作假、违纪违法有了更多的时间空间;同时手续不齐全导致无法按规定发布征地公告、分阶段公示拆迁补偿情况，因此无法全面接受群众监督，让违法乱纪分子更加心存侥幸;另外将导致拆迁标准不统一，容易造成拆迁户上访上诉，且因为用地手续不全难以答复处理。如长沙县纪委2014年度查处的系列案，星沙产业基地副主任田某某在用地手续不全的某重点项目拆迁过程中就多次以推动项目为由替拆迁户说话，以“机械运输费”、“花木移栽费”、“经营性用房”等各种名义增加补偿款，然后自己再从中获利。
(二)征地拆迁工作体制机制未理顺带来廉政风险。
拆迁工作涉及部门多，存在多头管理、责任交叉混淆问题。多头管理下，调查、审核、审批、补偿标准、公示、资金支付、档案管理等管理模式和标准不一，甚至相关单位之间相互推诿责任，由此带来很多管理上的漏洞，大大增加征地拆迁过程中的廉政风险。如长沙县星沙产业基地征地拆迁责任主体分属星沙产业基地拆迁部、长龙街道和黄花镇，一线拆迁人员归拆迁部和镇街道共同管理，在实际工作中，监管职能无法到位，甚至“事不关己高高挂起”，放任违纪违法现象发生，最终被查处系列腐败窝案，涉案人员达12人。2013年系列案件查办后，县纪委已经督促部分单位将拆迁工作责任主体统一移交县国土拆迁中心，这些单位的管理更加规范，各项廉政风险防控措施落实较好。
(三)拆迁工作人员素质不高带来廉政风险。
1、一线拆迁以临聘人员为主。据统计，长沙县一线拆迁临聘人员共174人，其中县国土局拆迁中心有临聘人员115人，占拆迁人员总数的90%，尤其是临聘人员担任拆迁过程中部分关键岗位，导致廉政风险防范难。目前长沙县有15名临聘人员担任拆迁部部长、副部长、调查组组长、审核组组长等关键岗位，他们手中的自由裁量权较大，很多时候主导一线拆迁安置补偿中的重要环节，加之人员流动性比较大，队伍管理难，带来一定的廉政风险。比如长沙县纪委2014年度查处的系列案，涉嫌利用职权贪污受贿和滥用职权以权谋私被移送司法机关处理的10人中，现任和原任拆迁部部长、副部长就有5人，调查组组长1人。
2、一线拆迁临聘人员工资待遇较低，且各地标准不一。如长沙县一线拆迁临聘人员月基本工资普遍为2000元左右，每月工资补助共计3000元以上的为60人左右，2000-3000元的90人左右，2000元以下的11人。对比长沙地区其他区县，一线拆迁临聘人员月基本工资都在3000元左右，工资补助合计每月4000-5000元。一线临聘人员人数多、待遇低且标准不一，容易导致他们思想不稳定，廉政风险防范难。
3、一线拆迁临聘人员中关系户比较多。从长沙县情况看，只有极少部分是从大中专院校统一招聘的毕业生，不少临聘人员是征地拆迁相关职能部门、镇、街道工作人员介绍的亲戚朋友，素质参差不齐(174人中大专及以上学历95人，占55%;高中、中专学历72人，占41%;初中以下学历7人，占4%。)，其中部分人员法律意识不强、法治观念淡薄、廉政思想缺失，难免发生不廉洁的情况。
4、对一线拆迁临聘人员管理不够严格。临聘人员中关系户比较多、素质参差不齐、工资待遇较低、人员流动性大，而主管单位缺乏行之有效的奖惩激励机制及管理手段。
(四)拆迁补偿政策漏洞多带来廉政风险点。
1、征地拆迁补偿过程复杂。征地拆迁涉及的部门多、人员多、利益多、法规制度多、涉及政策多，征地补偿标准不断发生变化，有较强的专业性，监督难度大。
2、征地拆迁补偿政策漏洞多。征地拆迁补偿之所以法规制度多，涉及政策多，每年都有新制度、新政策出台，一个根本原因是现有制度、政策漏洞多，各级政府只能发现一个漏洞就出台一些新制度、新政策来堵塞漏洞。如婚姻户口政策方面，利用假离婚、假结婚、违规分户立户骗取国家拆迁资金是当前征地拆迁领域越来越普遍的违法手段，但是拆迁户很容易在民政部门领取离婚、结婚的证件，而且很难甚至无法找到证据来判断是真的还是假的离婚、结婚，所以拆迁户们纷纷效仿，政府部门无可奈何。
3、拆迁工作的特殊性。拆迁以后，房屋、设施等原始证据都被拆掉了，查无对证，仅凭一些调查资料、影像资料等难以有效的进行监督检查(尤其是在档案管理混乱的情况下，更是无法对相关问题进行调查核实)。如2013年度长沙县纪委查处的系列案件，原县国土局拆迁中心主任柳某、黄花镇镇长周某、镇重点办主任苏某三人多次利用熟人拆迁户头增补虚假资料套取拆迁补偿款达50余万元，并且从书面材料还看不出他们作假的痕迹。
三、应对征地拆迁领域廉政风险问题的对策
通过对近年来查处的征地拆迁领域系列案件进行深入剖析，通过全面调研查找制度、监督和管理方面的漏洞和薄弱环节，就如何科学有效防控廉政风险、完善预防腐败机制提出以下建议。
(一)进一步严格规范征地、用地的行为。
用地手续不全、未批先征、未批先建是征地拆迁领域贪污腐败问题的重要土壤和根源。所以各级政府必须始终坚持依法依规、依程序开展拆迁工作，坚持“三公告一登记”制度，无项目用地手续不启动征地拆迁安置、资金不到位不拆迁、非货币安置区安置地未落实不拆迁规定，必须在发布《征收土地方案公告》经审批之后再启动拆迁工作。
(二)进一步理顺征地拆迁补偿安置工作体制机制。
对征地拆迁补偿安置工作归口管理，统一由国土局、征地办承担法律主体及实施主体责任，而由相关镇、街道、暮云经开区、重点工程局、项目指挥部等单位承担协调责任，这些单位不再承担相关主体责任，不再自行组织征地拆迁工作。同时按照属地管理原则，应当以纳入年度目标管理考核、严格查究问责制度、责任包干制度等督促这些单位切实履行好拆迁协调等职能职责。
(三)进一步严格规范征地拆迁补偿安置工作行为。
1、规范档案管理。根据《档案法》等法律制度规定，对征地拆迁补偿安置档案进行一次全面的清理规范;制定征地拆迁档案管理制度，明确工作责任和要求;所有征地拆迁安置档案作为永久保管档案负责保管(镇、街道、工业园留存档案复印件备查，用于处理信访、历史遗留问题等)，同时明确专人负责档案管理，探索建立电子档案，严格规范保管。
2、严格公示制度。“阳光是最好的防腐剂”，严格实行阳光拆迁，将村组集体设施补偿明细公示情况纳入村务公开范畴严格规范管理，同时明确项目所在地镇(街道)及村(社区)的责任，明确专人负责公示工作，保证拆迁工作的公开公平公正，接受人民群众的监督;对于所在村组拆迁户的入户调查的数据资料、影像资料、补偿金额及明细尤其是村组集体设施补偿明细、增补补偿部分等情况，必须按程序及时、全面、准确公示到项目所在地村组，全面接受群众监督，确保群众的知情权、监督权。
3、落实安置工作。加快非货币安置区安置地的落实，加快限价房建设，加强拆迁户转户、社保医保等安置工作，确保安置工作与拆迁工作同步进行。
(四)进一步完善和规范监管机制。
1、严格个案问题及房屋合法面积认定审批程序。制定征地拆迁补偿安置工作中个案问题及货币区房屋合法面积认定审批、监管制度规定，严格规范个案处理及房屋合法面积认定的标准、方式、权限、审批程序和监管机制，全面防范廉政风险。明确由不同拆迁人员分别负责外业测量和补偿核算工作，外业测量全体成员签字对每户的测量数据真实性负责，在补偿核算过程中外业测量必须回避。
2、进一步规范补偿资金的管理、使用程序。制定征地拆迁补偿资金的管理、使用、审核审批、支付和监管制度，所有征地拆迁安置补偿资金归口国土专账管理，严格实行补偿资金点对点支付，杜绝代领、以现金方式支付、资金截留等违规现象。严格落实补偿资金点对点支付及拆迁资金80%预存至国土专账才启动拆迁的规定。
3、加强征地办监管职能职责。不断强化征地办在征地拆迁过程中承担统筹协调、监督把关等职能职责，加强对征地拆迁工作的监督。
4、加强内部监督管理。建立健全征地拆迁工作管理制度，不断加强内部监督和制约机制。严格实行项目负责人制度，明确职能职责，对廉政问题包干负责，层层抓管理、层层抓落实;各拆迁机构必须成立由单位纪检部门负责人牵头负责的外审组负责外业测量审核把关，对拆迁工作人员入户调查的情况、程序、资料等原始情况进行抽查核实;入户调查资料必须及时归档、统一保管、固定资料，不得随意借阅甚至更改;探索开发建设征地拆迁入户调查即时录像上传系统(类似于交警现场执法仪)，对入户调查的情况即时录像上传，形成电子档案，有效运用科技手段防范廉政风险;各拆迁责任单位要建立回访被征地农民制度，重点调查拆迁工作人员认真履职、廉洁自律等情况。
5、纳入党风廉政建设重点监管领域。纪检监察机关每年不定期组织开展征地拆迁领域廉政风险防控专项督查;财政、审计部门要将征地拆迁补偿资金的管理使用情况纳入年度财务检查、经济责任审计、领导干部离任审计的重点内容。
(五)进一步加强征地拆迁队伍管理。
1、建立人员进出机制。建立一线拆迁临聘人员招聘、淘汰的管理办法，严格招聘标准条件要求，保证他们具备相应的素质能力，同时淘汰不合格人员，逐步减少临聘人员比例，增加正式干部职工比例。
2、建立管理考核制度。制定科学合理、切实可行的一线拆迁临聘人员管理考核办法以及相应的激励机制，在严格规范管理的同时充分调动大家工作的积极性。
3、明确岗位职责。明确临聘人员不得担负廉政风险重点岗位，如拆迁部长、分管内审的拆迁副部长、调查组长、审核组长等。
4、加强后勤保障。根据岗位的工作量及工作难度、专业技术人员等情况适当增加临聘人员工资补助或奖励标准，创造栓心留人的环境条件。
5、开展培训教育。加强征地拆迁补偿工作业务培训;通过 “以案释纪”等方式对拆迁工作人员开展廉政警示教育;建立重点岗位任前、任中廉政谈话制度;开展拆迁工作人员廉洁自律电话回访、问卷调查测评等。如县纪委针对近两年来查处征地拆迁领域腐败的案件，分别到发案单位通报案情、讲解党纪国法、开展廉政警示教育，反响热烈、效果很好。
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