杨雪梅 （云南省水土保持生态环境监测总站）
水土保持是我国的一项基本国策，是生态环境建设的主体和根本，开发建设项目水土保持监督管理工作已逐步成为水土保持工作中的重点之一。近年来，随着有关水土保持行政法律法规的相继颁布和实施，水土保持监督管理机关及其工作人员依法行政意识明显增强，监督执法力度进一步加大；开发建设单位和个人逐渐认识到建设过程中的水土流失和生态治理的必要性。开发建设项目水土保持监督管理工作逐步走向了法制化、规范化的轨道。开发建设项目水土保持方案（以下简称“方案”）技术评审是水行政主管部门行政许可方案审批的一个基础环节，评审意见是水行政主管部门行政许可的重要技术依据。由于市场经济活动范围和规模的不断扩大,传统的方案技术审批程序和方式已远不能满足国家对生态环境良性循环和人与自然协调发展的需要，这就对水行政主管部门对方案报告书的审批提出了新要求。现有的水土保持法律法规大都对方案的审批机关、审批权限作了设定,而对水行政主管部门内部如何行使审批职权、审批程序及审批技术规范等方面较为欠缺。
1开发建设项目水土保持方案技术评审
1.1 方案技术评审的重要意义
开发建设项目水土保持方案是建设单位进行水土流失治理、合理布设水保设施的技术性文件。方案技术评审是水行政主管部门行政许可的一个基础性技术审查环节，是水行政主管部门行政职能的延伸，是水行政主管部门依据相关法律规范组织专家和相关机构对水保方案的合理性、科学性、有效性、规范性等进行技术审查，方案技术评审意见是水行政主管部门行政审批和政府决策的科学依据，通过审批的水保方案是具有法律效力的技术性文件。云南省水土保持生态环境监测总站自2002年成立以来，承担了省级开发建设项目水土保持方案的技术评审工作（水利建设除外），云南省开发建设项目水土保持方案编报数量呈逐年上升之势，水保方案审查工作取得了可喜的成绩。（
1.2 方案技术评审原则
1、全面贯彻执行水土保持法律法规相关规定，与水利部对水土保持方案技术评审要求相一致。
2、保证技术审查过程公平、公正、公开、廉洁、节约、高效。
3、方案中责任范围应清楚，措施可行，经济合理，文本规范、保护有效。
1.3 云南省开发建设项目水保方案评审与审批程序
第一步：水保方案受理。方案由建设单位（或委托编制单位）报送到省水利厅，报送要求为报告书（一式七份）及上报文件（一式三份）；总站接到省水利厅转来的报告（一式六份）后，当日进行登记，进入受理程序。
第二步：水保方案初审。由总站技术人员按照水利部办公厅[2005]121号文件要求，严格执行水土保持方案六种不能上会和通过技术评审的规定，对方案报告书（送审稿）是否具备召开技术审查会的条件进行初步审查，认真严格把关，经审核具备评审条件的方案进入技术审查程序，总站将在10个工作日内召开技术审查会。
第三步：水保方案未通过初审的再报审。经总站审核不具备召开技术审查会条件的水保方案，总站将印发正式的方案退函，提出书面修改意见，请编制单位进行修改、补充、完善后再报审，直致初审合格。同时对方案编制单位的成果质量，根据考核办法的规定予以扣分，并纳入对方案编制单位的日常考核总分中。
水土保持方案报告书（送审稿）有下列情况之一的，为不具备召开技术审查会，方案予以退回：（1）对主体工程基本情况把握不准、现场查勘深度不够，工程项目组成、规模、布置及施工工艺等表述不清楚；（2）对主体工程水土保持功能评价、工程建设可能造成的水土流失预测及可能发生的灾害评价深度不足，分析结果不能为方案批复提供可靠的技术支撑；（3）水土流失防治体系过于笼统，防治措施设计缺乏针对性、可操作性和合理性，临时防护措施设计不到位，不能有效减少和控制人为水土流失及可能引发的水土流失灾害；（4）水土保持监测的目标、任务、内容、要求等总体安排和设计不具体，操作性不强，对水土保持监测的实施缺乏指导和控制作用；（5）水土保持投资概（估）算不准确，图纸、工程量和概算不一致，独立费用明显不能满足开展相关工作；（6）不符合国家水土保持方针政策和技术规范、规程的要求，文字、数据、图表等非技术性错误较多。
第四步：成立技术评审专家组。针对建设项目性质、特征、技术要求、地质环境及地形地貌等特点成立由相应专业组成的技术评审专家组。
第五步：专家审阅水保方案。总站在召开技术评审会之前的三个以上工作日将初审合格已具备召开技术审查会条件的方案报告书送交评审专家审阅，专家按照国家有关法律法规和技术标准进行质量审核，专家在接到材料后的三个工作日内提出个人书面审核意见，并亲笔签名以对审核意见终生负责。
第六步：勘察项目区现场。总站组织技术评审专家组和有关省级部门、州市县水行政主管部门、主体工程设计、项目建设及方案编制等单位进行项目区现场勘察。
第七步：水保方案会议评审。总站组织专家组和相关机构对方案是否遵循了国家的政策、法规和技术标准、规范，确定的措施是否满足水土流失预防和治理的要求，提出的管理措施是否能有效开展设计、施工和运行管理等开展充分讨论。并在依据开发建设项目水土保持国家标准的基础上，结合行业项目特点和可研阶段前期工作的深度，探讨相应措施，结合方案实施监督和方案验收评估中的反馈意见，使水土保持方案能落到实处。评审会议要求节约、高效，会议通知明确限定参会名额，控制参会人数，会议时间原则上半天。
1、专家组长组织技术评审：（1）建设单位或业主单位介绍项目前期工作开展情况；（2）各专家对水保方案进行技术提问、质疑；（3）各评审专家对各自相应的专业领域进行点评，同时向专家组长提供个人书面审核意见。各专家承担各自领域技术与质量的把关责任，技术审查实行专家负责制；（4）专家组充分听取到会各方对技术文本的意见；（5）业主或编制单位暂时回避，退出会场；（6）专家组充分酝酿评审意见，须有三分之二以上的专家同意通过，方案才予通过评审，出具评审意见；否则，不予通过，只出具修改意见；（7）业主或编制单位返回会场，专家组长宣读评审（或修改）意见，同时向业主或编制单位提供各专家的审核意见；（8）业主或编制单位向专家组就评审（或修改）意见和专家个人审查意见提出咨询，专家组进行答疑，以确认对专家意见的真正理解和有效落实。
2、有关省级部门、州市县水行政主管部门、主体工程设计、项目建设及水保方案编制等与会单位对水保方案评审工作发表意见。
第八步：不予通过评审方案的再修改。若方案未通过专家组评审，则由编制单位按专家组提出的修改意见修改完善后先送专家组审查，若通过审查则出具评审意见，否则再返回直至通过。
第九步：报告书（报批稿）的报送。通过技术评审的方案报告书（送审稿），由业主或编制单位按专家组的评审意见进行修改完善后形成报告书（报批稿），按文本3份、电子版1份、报批稿的修改说明1份报送总站。
第十步：报告书（报批稿）复核。总站审核报告书（报批稿）是否全面、准确地根据专家评审意见修改完善，达到专家组评审修改要求的报告书（报批稿）准予通过复核，对通过复核的报告在5个工作日内完成审查意见的起草，经总站领导审定后制发正式文件，于当日或次日送达省水利厅水土保持处，作为方案批复的技术依据。
第十一步：未通过复核的报告书（报批稿）的再修改。经总站审核，对不符合专家组评审意见要求的报告书（报批稿），总站将以方案退函的形式，退回方案编制单位重新修改、补充和完善，直至达到要求。
1.4 评审专家的管理与选择
1、建立水利厅水土保持技术评审专家库。专家主要来源于大专院校、科研院所及方案编制单位，由具备相应的政策法规水平、专业理论知识和较高的职业道德素质，具有长期从事水土保持教学、科研、规划、设计、方案编制等经验的专家组成专家库（近50人），均具有副高以上职称或从事水保工作五年以上的业务骨干，涉及水土保持、生态环境、林业科学、水利水电、工程地质、工程概预算、经济管理等专业。
2、参评专家分专业实行随机轮换制。每次方案评审时，从专家库中抽取不少于5人组成评审专家组，专家组主要包括水保、地质、林业、生态、经济等专业，每次至少应有工程措施、植物措施、概预算等方面的专家参加。
3、为保证评审工作公平、公正，要求会前该项目的评审专家与项目建设或编制单位不得有任何接触。
1.5 方案技术评审的管理
总站实行水土保持方案编制质量登记制度。在技术评审中专家组对方案编制质量做出评价，专家评审结论分四档：通过、基本通过、原则通过、不通过。总站对编制评价进行登记，并作为方案编制资质考核管理的依据。被退回的方案文件作为技术评审质量管理、方案编制质量管理、方案编制资质考核的依据，对编制单位实行警告和淘汰制。
1.6 廉政纪律要求
水保总站工作人员和特邀专家要求树立服务意识，本着公平、公正、公开的原则，认真负责，廉洁自律，接受社会各方面监督，对违反廉政纪律的，按国家有关规定处理。廉政要求：（1）不得对建设单位和方案编制单位吃、拿、卡、要，不得收取礼品、礼金、有价证券以及正常评审费以外任何名义给予的报酬；（2）不得在建设单位和方案编制单位报销与会议无关的任何费用；（3）不得参与建设单位和方案编制单位支付的旅游以及一切娱乐消费活动；（4）在评审过程中不得以个人名义对报告书提供咨询，谋取私利。
2开发建设项目水保方案评审中存在问题及建议
2.1 水保方案评审及实施中存在的主要问题
1、建设业主、编制单位方面：（1）开发建设项目水土保持方案的主动编报率还不够高，部分建设业主水土保持意识淡薄，注重经济增长轻视资源和环境保护，还没有把工程建设中的水土保持放到重要的议事日程，与地方水行政主管部门通报情况不够，对施工、监理单位的水土保持管理不严格、不到位，水土保持工程的监测等不落实。有些项目未经允许任意变更水土保持方案，不重新编报审批，造成新的水土流失等；（2）有些业主单位认为水保方案评审能否通过是编制单位的事，不够主动参与；（3）编制单位对工程个性研究不够，水保防治方案缺少针对性，防治措施放之四海而皆准；（4）编制单位编制人员流动更换太快，方案编制质量难保障；（5）大多数编制单位注重防治方案设计的可行性，轻视概（估）算编制的合理性，业主认为投资越少越好，忽略了科学的水保防治方案必需要有合理的投资作保障，导致水保方案实施过程中往往超概，或因水保投资不足而使防治措施不能实施；（6）有的施工企业不严格按照审批后的水土保持方案实施，乱倒乱弃现象时有发生，审批后的水土保持方案在实施中有较大差距。
2、专家方面：（1）水保方案技术评审中对水土保持损益分析评判不够。（2）知识更新学习培训不够，新思想理念有待提升。
3、法律规章方面：（1）、法规体系不完善，行政体系上的缺陷造成监督管理工作偏软。（2）工程建设中的违法成本低廉，造成建设和施工单位不重视水土保持。
4、考核管理方面：方案编制资质管理不够明确，各省市规定不得乱办培训班及发证等，省级水行政主管部门对编制单位的考核管理和对编制人员的培训发证较困难。
2.2 对方案评审的建议：
1、建设业主、编制单位方面：（1）采用多种宣传手段，提高建设单位及社会对方案评审的认识；（2）建立全国方案编制质量登记体系，严格执行方案编制劣质淘汰制度。
2、专家方面：（1）专家要按照人与自然和谐发展的理念对不同行业或相同行业不同项目，从资源消耗、环境损失和环境效益等方面做比较、分析，全面衡量开发建设项目的得与失，综合评判资源成本和环境成本，为水保方案的审批提供科学依据。（2）建立全国各省市技术评审人员及技术评审专家之间的交流学习制度，对评审专家进行定期的知识更新培训，提升水保新理念，提高评审技能，全面提高评审质量。
3、法律规章方面：（1）加大水保执法监督检查力度，全面落实水保“三同时”制度，提高水保设施竣工评估验收率。（2）完善法律体系，加大违法违章处罚力度。（3）合理计算项目建设违法成本，违法成本要包括资源损耗成本和环境污染成本等生态损耗和修复成本。
4、考核管理方面：（1）加大对编制单位的考核管理，水利部用文件形式明确对乙级以下编制单位的考核管理权限，以利于省级水行政部门的管理操作。（2）加大对编制人员的培训考核，水利部用文件形式明确对乙级以下编制单位人员的考核管理权限，以利于省级水行政部门的管理操作。（3）全方位建立项目方案评审的电子管理系统。
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