违法经营食品与食用农产品的法律适用

案情

         2016年4月,某区食品药品监管局执法人员在监督检查城区的集贸市场时，发现一家持有《食品流通许可证》的食品超市经营有每箱5公斤定量包装的冷冻生牛肉30箱、生猪蹄20箱，均存放在该超市自备的冰柜里，该冷冻生牛肉和生猪蹄外包装纸箱上除标明了重量和名称外，无产地、生产者、生产日期、保质期等信息，并且又不能提供该批冷冻生牛肉和生猪蹄的检疫或检验合格证明。

        执法人员当场以该批冷冻生牛肉和生猪蹄的包装标签不符合规定和不能提供检疫或检验合格证明为由采取了扣押的行政强制措施。

分歧

         对该食品超市经营冷冻生牛肉和生猪蹄的行为应该怎样查处？执法人员之间产生了意见分歧。

        第一种观点认为:应该以涉嫌销售包装标签不符合规定的食用农产品立案查处。

        理由是：该食品超市经营的冷冻生牛肉和生猪蹄属于食用农产品，其包装标签上只标明了重量和名称，没有产地、生产者、生产日期和保质期等标识信息，其行为违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（总局令第20号）第三十二条第一款：“销售按照规定应当包装或者附加标签的食用农产品，在包装或者附加标签后方可销售。包装或者标签上应当按照规定标注食用农产品名称、产地、生产者、生产日期等内容；对保质期有要求的，应当标注保质期；保质期与贮藏条件有关的，应当予以标明；有分级标准或者使用食品添加剂的，应当标明产品质量等级或者食品添加剂名称。”的规定；应当依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十二条：“销售者违反本办法第三十二条、第三十三条、第三十五条规定，未按要求进行包装或者附加标签的，由县级以上食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。”的规定进行处罚。

        第二种观点认为：应该以涉嫌经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类立案查处

        理由是：该食品超市经营的冷冻生牛肉和生猪蹄没有留存和提供检疫或检验合格证明，如果要求其在规定时间内未能提供，就应该认定其经营的该批冷冻生牛肉和生猪蹄未按规定进行检疫或检疫不合格，其行为违反了新修订的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第三十四条第一款：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”的规定；应当依据新修订的《食品安全法》第一百二十三条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：……（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”的规定进行处罚。

         第三种观点认为：应该以涉嫌经营标签不符合《食品安全法》规定的食品立案查处。

       理由是：该食品超市经营的冷冻生牛肉和生猪蹄的包装标签上只标明了重量和名称，没有产地、生产者、生产日期和保质期等标识，其行为违反了新修订的《食品安全法》第七十一条第二款:“食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。”的规定，应当依据新修订的《食品安全法》第一百二十五条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”的规定进行处罚。

评析

         笔者比较倾向于第三种观点，理由是：

         第一，根据《食品安全法》第二条第二款：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”的规定，该食品超市经营的冷冻生牛肉和生猪蹄尽管属于食用农产品范围，但是一经进入市场销售环节，包括其包装标签、检疫检验等诸多方面都应该遵守《食品安全法》的有关规定。对批发、零售市场或生产加工企业来讲，在采购冷冻肉类食品方面，只要依法履行其自身应有的进货检查验收的审慎义务，就不会出现购进的冷冻肉类食品无产地、生产者、生产日期、保质期等标识信息的情形，只有在主观上处于故意或放纵的态度，才会出现此类冷冻肉类食品来源无法追溯的情形，因此对于此类进入市场销售的冷冻肉类食品应按照“食品”进行严管，只有这样才符合《食品安全法》“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”的立法宗旨。

        第二，《食品安全法》第七十一条第二款:“食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。”规定中的“食品”不单单是指预包装食品，还包括散装食品和进入市场销售的食用农产品，该食品超市经营的冷冻生牛肉和生猪蹄的“生产日期、保质期等事项”未“显著标注”，其行为明显违反《食品安全法》的这一明确规定，应该依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项中“经营标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”的规定处罚，因为本条款项中所称的“食品”也不仅仅单指预包装食品，还应该包括散装食品和进入市场销售的食用农产品。

        第三，关于“该批冷冻生牛肉和生猪蹄，如果经营者在规定的时间内未能提供检疫或检验合格证明，就认定其经营的该批冷冻生牛肉和生猪蹄未按规定进行检疫或检疫不合格”的观点是片面的，事实上“不能提供”与“未按规定进行检疫或者检疫不合格”之间并无法律上的必然因果关系，二者绝对不能划等号，一旦引起行政诉讼，根据举证责任倒置的原则，行政执法机关将承担败诉的法律后果。

第四，自2016年3月1日起施行的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（总局令第20号）规定中，有关进入市场销售的食用农产品的包装标签规定的条款，如果与《食品安全法》中有关包装标签规定的条款相抵触，则该条款无效，原因是国家食品药品监督管理总局出台的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》这部规章的效力远远低于《食品安全法》的法律效力。

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来源：四川食品安全播报  刘钢