［摘要］自然资源资产离任审计是为了维护国家自然资源资产安全，建立系统完整的生态文明制度体系，加强自然资源资产管理，促进构建科学的决策机制和管理机制而施行的对领导干部在整个任职期内所管辖区域内的自然资源资产管理使用及开发保护的审查、鉴证和总体评价活动。
［关键词］自然资源资产 离任审计
对领导干部实行自然资源资产离任审计，主要是通过对自然资源资产总体情况，包括权属、规模、现状、管理保护、开发利用、制度建设、政策执行、财政投入、资产收益及资源所得税等情况的审计，摸清自然资源资产基本情况；检查自然资源资产保护与开发利用是否合法合规，是否按照相关法规对自然资源资产予以保护，是否存在非法利用、处置、出让转让等；检查自然资源资产管理制度是否建立健全，制度执行是否有效，国家法规政策落实是否执行到位；审查自然资源资产开发、利用、保护和资源税征管所涉及的专项资金财政财务收支是否真实、合规；评价自然资源资产管理的效益性和自然资源资产配置的有效性；提出完善政策法规制度、加强自然资源资产管理和利用的建议，为加强干部监督管理和构建系统完整的生态文明本制度体系提供真实可靠的决策参考依据，促进领导干部牢固树立科学发展观、政绩观和绿色发展理念，严格落实生态环境管理和保护责任，实现自然资源资产节约利用和生态环境安全。
推进自然资源资产离任审计是社会可持续发展的必然。一方面自然资源的使用存在经济外部性，市场经济环境下，经济主体可以低成本随意使用环境资源，资源浪费严重；另一方面由于缺乏监督和问责机制，有些党政领导干部不仅没有纠正自然资源资产配置的“市场失灵”，反而因为更为严重的“政府失灵”加剧了我国的资源环境危机，影响国家的可持续发展。因此，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价并界定责任，推动其在自然资源资产管理和生态环境保护工作中守法、守纪、守规、尽责，对各级政府党政领导干部，包括党政领导人和主管部门负责人，实施自然资源资产离任审计势在必行。笔者结合近期开展的审计实践，谈一些初步的认识供大家参考。
一、关注重要的环境保护领域。
土地资源、水资源、森林资源、大气等是对领导干部实行自然资源资产离任审计重点领域。只有切实聚焦到重点领域、重点环节，才能达到事半功倍的效果。具体体现在：
（一）土地资源审计主要审计领导干部任期内耕地面积变化情况，重点关注数量减少、质量退化、土地沙化、土壤污染等问题，客观分析人为因素和自然因素造成耕地面积变化情况，进而评价领导干部履行耕地保护责任总体情况和结果，界定领导干部应承担的责任。土地资源管理的约束性指标以及目标责任制完成情况，主要包括：区域内耕地保有量和基本农田保护指标完成情况，耕地占补平衡政策落实情况，新增建设用地规模指标控制情况，落实主体功能区和土地利用规划要求情况。地方新建、扩建开发区（园区）和城市新区情况，主要包括：是否存在违反城乡建设规划、违规圈占土地及闲置问题，有无违规向禁止用地项目供地问题，有无违反产业政策向高耗能、高污染和资源消耗型项目等供地问题。土地整治项目实施情况，主要包括：是否存在补充耕地数量不实、占优补劣问题，有无擅自决策批准围湖围库造田、侵占江河滩地湿地等进行土地整治、破坏生态环境等问题。耕地质量情况，主要包括：耕地质量调查监测评价工作完成情况，耕地质量保护与提升政策落实情况，耕地质量等级变化情况；是否存在耕地土壤有机质下降、耕地酸化严重、有效土层和耕层下降明显、盐渍化等耕地质量退化问题；区域内工业项目有无偷排偷放污水及固体废弃物造成耕地有机物和重金属污染严重等问题；有无违规倾倒生活垃圾、建筑业弃土、污泥等造成耕地污染等问题。
（二）水资源主要审计领导干部任职前后区域内陆表水、地下水水资源量、水质等级、分布变化情况，重点关注水资源量严重减少、面积严重缩水、水质严重下降等问题，客观分析人为因素和自然因素的影响程度，进而评价领导干部履行水资源保护责任总体情况和结果，界定领导干部应承担的责任。用水总量控制目标、用水效率控制目标、重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标完成情况；节能减排相关规划分解的化学需氧量和氨氮水污染物减排约束性考核目标、水污染防治计划目标以及农村饮水安全工程规划目标完成情况。主要江河流域、湖泊、水库水量分配方案、取用水总量控制指标及落实情况，以及饮用水水源保护区、水资源有偿使用制度落实情况。洗浴、洗车、水上娱乐等高耗水项目，以及化工、造纸等高耗水高污染项目审批、建设情况，及相关国家产业政策的执行情况。水污染防治责任履行情况，包括核定水域纳污能力情况、河湖排污总量控制情况、排污许可制度落实情况、地下水开采情况、侵占江河湖泊面积情况，以及严重污染水环境或存在重大水污染隐患等问题。城镇生活污染治理情况。主要包括雨污分流和污水集中处理情况；城镇垃圾堆放、收集、转运和集中处理情况；畜禽养殖场垃圾堆放和排放情况；畜禽养殖节能减排项目实施等情况。
（三）森林资源主要审计领导干部任职前后区域内林地面积、森林覆盖率和森林蓄积量变化情况，重点关注损毁森林、盗伐林木、乱砍乱伐林木和森林面积不合理减少、质量下降等问题，客观分析人为因素和自然因素的影响程度，进而评价领导干部履行森林资源保护责任总体情况和结果，界定领导干部应承担的责任。区域内森林资源总量变化情况，林地保有量、森林覆盖率、森林蓄积量约束性指标完成情况，植树造林情况，退耕还林情况。森林管护责任制、林业有害生物防治机制、森林火灾应急防灾机制贯彻落实情况。林地征占、森林采伐限额、林地采伐许可、木材运输等制度执行情况，天然林资源保护情况，超限额采伐、无证采伐情况，乱批滥占林地、乱砍滥伐林木等情况。建立重大毁林案件、违规使用林业相关资金案件和林业工程质量事故追究制度及执行情况。珍稀濒危野生动植物保护管理情况。
（四）矿产资源主要审计领导干部任职前后区域内矿产资源开发利用情况，重点关注无证勘探开采、越界开采、逾期开采、应关停仍在开采等问题，破坏性开采造成大气、水源和土壤污染问题和损毁自然景观、植被问题、诱发地质灾害问题，客观分析人为因素和自然因素的影响程度，进而评价领导干部履行矿产资源保护责任总体情况和结果，界定领导干部应承担的责任。矿山生态环境管理责任落实情况。看是否履行矿产资源监管执法责任，是否建立健全了各年度矿产资源勘探、开采执法检查台账等。矿产资源勘探和开采许可审批管理情况，看是否存在无证勘探和无证、无资质开采情况，违规转让探矿权、采矿权，非法倒卖探矿权、采矿权，出租或者以其他形式非法转让矿产资源等问题。矿产资源开采总量控制指标的完成情况，看是否存在超过核定总量控制开采矿产资源的问题。限制或禁止开发有关制度落实情况。重点关注自然保护区、风景名胜区、国有林场、森林公园、地质遗迹保护区、重要饮用水源地保护区等生态环境保护区域内矿产资源的开发情况，看是否存严重破坏生态环境情况。同时，关注已有开发活动是否逐渐有序退出并及时恢复生态环境。矿山开采监管情况，看是是否遵守露天采场“自上面下、分水平台阶”开采作业原则，存在诱发地质灾害问题；看是否存在采取破坏性的开采方法开采矿产资源问题；看是否存在禁止区域乱挖滥采，破坏矿产资源问题；矿山资源补偿费和资源税收取情况，看是否存在违规减缴、免缴问题。
（五）大气污染防治主要审计领导干部任职前后区域内空气质量变化情况，重点关注空气质量严重下降、大气污染防治任务未完成等问题，客观分析人为因素和自然因素的影响程度，进而评价领导干部履行大气污染防治责任总体情况和结果，界定领导干部应承担的责任。大气污染防治责任的落实情况。包括领导机构、管理机构建立与运行情况；大气污染防治规划和实施方案编制、落实情况；大气污染防治工作责任分解、考核、问责情况。大气污染防治有关约束性指标完成情况。建立健全大气污染防治统计、监测和考核体系情况，以及区域内高污染重点企业制定和落实大气污染防治措施和实施效果，检查是否严格执行脱硫电价、脱硝电价等大气污染防治经济政策，是否存在对超标排放或偷排偷放行为以罚代法甚至放任不管等问题。
二、关注完善评价指标和考核体系。
实施自然资源资产离任审计，就必须建立起审计评价体系，才能使审计结果得到有效应用，也将使使领导干部在任期间更加重视生态环境保护，在进行重大决定时能充分考虑生态因素。审计评价应根据审计查证或者认定的事实，依据以下各项进行：有关自然资源资产管理和生态环境保护的法律、法规和规章；各级党委、政府关于自然资源资产管理和生态环境保护工作的方针政策和决策部署；地方人民代表大会审议通过的政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划报告、年度财政预算报告等中有关自然资源资产管理和生态环境保护的规划、计划；有关自然资源资产管理和生态环境保护规划和年度计划；有关职能部门、主管部门发布或者认可的具有权威性的统计数据、考核结果和评价意见；有关会议记录、纪要、决议和决定；上级党委、政府有关责任制考核目标；其他依据。
在具体的审计中，可参考能源消耗总量下降率、单位GDP能源消耗能耗下降率、用水总量下降率、农田灌溉水有效利用增长率、新增建设建设用地面积下降率、单位二氧化硫排放下降率、氨氮排放下降率、生活垃圾无害化处理增长率、污水集中处理增长率、农村改水改厕普及率、环境污染治理投资增长率、平均霾日数、江河湖泊水库水功能区水质达标率、耕地保有量指标完成率、基本农田保有量指标完成率、森林覆盖增加率、森林蓄积量增加率、自然湿地保护面积减少率、新增水土流水治理面积等指标加以评价，做到数据准确，说服力强。
三、关注健全全社会共同监督的大格局。
充分利用媒体、信访等渠道，让全社会共同参与，形成一种谁破坏环境，谁就是人类的罪人的意识。各部门的资源、信息、技术、专业人才等要共享，摆脱单纯依靠审计的局面。环保、统计、审计及涉及自然资源的国土、林业、水务、农业等要建立联席会议制度，常态化开展工作。培养锻炼专业审计队伍。进一步探索总结领导干部自然资源资产离任审计的经验做法，研究制定相关审计对象、范围、方法和程序，培养锻炼专业审计队伍，吸收相关专业人才，逐步建立自然资源资产审计体系建立健全自然资源信息系统。我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂。因此，我们在开展相关离任审计工作时，为了有效利用冗杂、分散的自然资源资产信息，我们有必要跟进相关的信息系统。通过建立规范化、标准化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的同步和整合，从而对这些自然资源资产信息进行统一管理、汇总分析，以便审计人员能够有效利用相关信息，最终达到合理评价领导干部任期责任的目的。
四、关注建立生态环境损害责任终身追究制。
党的十八届三中全会明确提出要建立生态环境损害责任终身追究制，合理区分、科学界定生态环境破坏中领导干部应承担的责任是关键。明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序，区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任，对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。审计组对被审计领导干部在履行自然资源资产管理和生态保护责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应当区别不同情况作出界定。
（来源：微审计）
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