对于宋神宗而言，在名列“汉唐旧疆”的各地中，尤以西夏的“收复”最为迫切。早在宋太宗、真宗时，李继迁时叛时降，与辽结成掎角之势，共同对付宋朝，并攻取北宋西北枢纽灵州（今宁夏吴忠市境内），对北宋构成了很大威胁，虽然继迁子德明改变了对宋策略，与宋议和，有过近30年的友好相处时期。但是之后元昊公然称帝，使西夏在法理上成为大宋王朝立国之后唯一通过公然叛乱分离出去的政权，虽然在庆历四年（1044年）元昊因连年用兵使西夏财力枯竭，夏辽邦交破裂，不得不与宋议和，订立庆历和约，名义上向宋称臣（换取“岁赐”），战争才有所减少，双方维持对峙局面。但西夏仍是威胁宋朝西北国防的一个心腹大患，正所谓“中国之所患者，辽人也，夏人也”。实际上，自从1004年澶渊之盟后，宋朝与契丹保持了长期和平，而宋夏之间却常有大、小规模的战争出现，西夏带给宋朝的军事压力远比辽朝严重。
西汉疆域图
或许正是体会到了宋神宗有志于天下，王韶廷奏《平戎策》三篇，陈述“开边”方略，得到皇帝赞赏，然后被委以重任。
西夏遗址
“欲取西夏，先复河湟”
王韶（1030-1081年），字子纯，江州德安人。进士及第，任新安主簿、建昌军司理参军。后参加制科考试不中，随客游陕西，访采边事。他的《平戎策》最重要就两句话“欲取西夏，先复河湟”。首先，“西夏可取”，欲取西夏，先要收复河湟地区的吐蕃部族，“以绝西夏右臂”，“则夏人有腹背之忧”，“河西李氏在吾股掌中矣”；最终消灭西夏，进而讨平辽国。
西夏疆域图
位于西夏之南的河湟地区在青藏高原东北部，是由湟水和黄河冲击而成的两个谷地的统称。763年，吐蕃军队利用唐军陷入“安史之乱”的机会，完全侵占了这块地方。842年，末代赞普被杀后，吐蕃中央政权瓦解，而河湟地区实际上仍在吐蕃各部落的实际控制之下。宋太宗对吐蕃还是置之度外的态度：“吐蕃言语不通，衣服异制，朕常以禽兽畜之”，“置于度外，存而勿论”。到了11世纪之后，奉吐蕃赞普后裔为主的唃厮啰政权在这里兴起。1035 年，西夏元昊曾遣军攻打唃厮啰，意图趁其立足未稳一举消灭之，结果反被打得落花流水。北宋朝廷看到它作为“西北藩篱”的价值，遂封唃厮啰为“保顺军节度使”。“自元昊拒命以来，终不敢深入关中者，以唃厮啰等族不附，虑为后患也”，说明唃厮啰政权对西夏有相当大的牵制作用。
“多兵少马”的北宋
但唃厮啰死后，诸子不和，分占黄河以北湟水流域和黄河以南洮水流域，使唃厮啰政权势力大为削弱。王韶就认为，一旦西夏兵南下将其攻灭，大掠秦州（今甘肃省天水市）、渭州（今甘肃省平凉市）之间，占据兰州、会州（今甘肃省靖远县），南山生羌也将归附于西夏，进而出兵掠夺洮州（今甘肃省临潭县）、河州（今甘肃省临夏回族自治州）两地。洮州、河州不保,则陇、蜀诸郡也就免不了受其掠扰。因此宋廷应抢先下手，改变过去对秦陇以西吐蕃诸部“抚宁部落，务令安集”的怀柔政策，转而以武力开拓和经营。虽然唃厮啰对宋比较友善，但在收复“汉唐旧疆”的政治正确之下，“恢复”本身就是正当的出师之名。宋廷从来没有考虑过寻找战争借口的问题，因为“擅命一方，不归版图”本身就是过错，毕竟“卧榻之侧其容他人酣睡”的发明权属于宋人。
