【中长期来看，住房市场将进入供求总体基本平衡、增速逐渐放缓、结构逐步优化的新阶段】
□中国国际经济交流中心住房发展问题研究课题组
对策建议
“十三五”时期是中国住房发展的重要历史转折阶段，政府应着力于稳定市场、防范风险，建设中国特色的多层次、双功能住房发展体系和配套制度政策。
1.界定政府和市场的作用，建立市场和政府保障双功能住房发展体系。科学界定政府和市场在住房发展中的作用，既要充分发挥市场配置资源的决定性和基础性作用，又要重视发挥好政府的作用。凡市场能做的，都交由市场来做，商品住房的建设、流通、管理全部市场化，市场主体在市场规则下有序交易，确保商品住房财产权利明晰和交易自由。市场做不到或者做不到位的，由政府介入。政府的主要职责如下：提供城镇居民基本住房保障，维护住房市场规划和秩序，维护公平正义，引导调节住房供求总量和结构，科学编制住房发展规划，促进住房市场和住房保障的健康、持续和协调发展。
建立人、房分类对应的市场和保障双功能住房发展体系。按照常规统计分类口径，可将人群等分为五类家庭：低收入家庭（20%）、中偏低收入家庭（20%）、中等收入家庭（20%）、中偏高收入家庭（20%）、高收入家庭（20%）；同时，将住房分为低保公房、廉租公房、平租公房、商品租赁房、普通商品住房、中高档商品住房、高档商品住房七个层次（现行政策中的公共租赁房概念包含前三类住房，但未体现三者间居住水平质的差异，过于粗放）。
政府主要职责是保障低收入家庭中住房困难户的住房，减轻中偏低收入家庭中住房困难户的住房负担，此两类家庭为城镇居民基本住房保障制度的覆盖对象；中等收入家庭、中偏高收入家庭和高收入家庭的住房需求由市场供给。其中，低收入家庭的保障方式有“低保”公房和廉租公房两种；中偏低收入家庭以平租（成本租金）公房和政府给予货币补贴的商品租赁房予以保障；中等收入家庭的商品房，政府给予规划支持（选在交通、生活服务和工作便利的地点，较高容积率，较小户型）。住房供应遵循优先保障基本住房、充足供应一般住房、量力发展改善性住房、适当控制享受性住房、有效抑制奢侈性住房、严格控制纯投资性住房的原则。
2.发展多层次住房市场，分类调控、互补互利。在城镇化过程中，“特大和大城市”“中小城市”“县域镇村”三类地域的人口流动特征存在显著差异，应尊重并遵循住房市场三类七层的客观现状、规律及发展趋势，顺势而为，对不同地域的住房市场实行差异化管理，分类统计、分类规划、分类保障、分类调节和引导。
特大和大城市是全国城镇化发展的龙头，是国家参与国际竞争的主力，应以智力和技术等高端产业为主，可顺应其土地住房市场高价、高效的客观发展趋势，合理适度地抑制人口和中低端产业的过度集聚；同时，将劳动、土地和资源密集型产业转移或安排至中小城市和县域。中小城市位居特大和大城市以及县域之间，应成为全国吸纳农村转移人口的主力，应发挥其土地、资源、环境和住房等比较优势，在接纳特大和大城市转移过来产业的同时，发展地域特色产业，吸纳更多的农村剩余劳动力。县域大镇将成为全国广大县域实现城乡一体化的核心层，应可实现部分农村剩余劳动力向市民的就地转化，成为现代农牧林矿产品生产、加工、流通产业基地和农民市民化生活服务基地；中小村庄将有相当部分会随着城镇化的发展而逐渐消亡；县域镇村应在维持原有耕地面积的基础上，向特大和大城市的新增建设用地提供剩余土地的有效置换。
特大和大城市可采取资金和技术支持的方式，将占地多的劳动和资源密集型产业向中小城市转移，同时实现与县域镇村剩余土地的置换。中小城市也应为县域农村剩余建设用地整治为新农地提供部分资金支持。县域镇村在人口大流出的同时，应在特大和大城市以及中小城市的资金、智力和技术支持下，承担将剩余建设用地整治为新增农地的任务，以弥补特大和大城市以及中小城市为增加建设用地而减少的农地，同时大力发展现代、新型农业经营主体，助农致富。按实际情况，此机制可分别先在地级市域内，再在省域内，最后少量在跨省域三个地域范围统筹协调、梯次实施。
3.健全土地、财税、金融、人口等配套制度和政策。建立城乡统一、公平高效的土地利用制度。国内外经验表明，住房问题主要集中在特大和大城市，而土地供给是住房发展的重要约束因素。在保护耕地的前提下，土地制度政策的着力点应放在统一城乡建设用地市场、全面提高存量用地利用效率上。
建立以“三位一体”为骨干，重保有、可持续的房地产税费体系。根据“稳定税负、简并税种、优化结构、三位一体、梯次负担、适当分权”的原则，建立有效支撑住房保障和住房市场发展的房地产税费体系。
发展直接融资和中长期开发融资，降低保障和租赁房建设运营成本。一是发展直接融资。积极创造条件，鼓励各类房地产企业上市、发债和再融资，以获取长期稳定的建设资金。发展公共和私营租赁住房公司，通过发行长期债券，将以养老为主的社保资金和大额保险资金引入租赁房投资领域。二是完善住房按揭贷款制度，扩大住房按揭贷款证券化。三是建立国家层面的开发性住房银行，为那些从事基本住房保障、旧城和棚户区改造及低收入人群商品租赁房建设的企业和机构提供长期、大额、专业、稳定的住房建设融资支持。
分层、有序、逐步放开人口户籍制度限制。根据资源和人口承载能力的差异，对不同类别城市实行差异化的人口流动管理和住房政策。在特大和大城市实行常住人口居住证制度，在其他城市分层次、逐步放开城市户籍限制。通过适当的人口管理和住房、产业政策，提高中小城市的吸引力，减少向特大和大城市的人口流入，促进国土资源的有效利用。放宽计划生育政策，适度保持新生人口数量，优化人口结构，缓解“人口老龄化”压力。
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