对监狱实行巡回检察，是最高人民检察院推行的一项重大检察改革，较好地促进了检察工作与监狱工作的双提升。总结跨区域交叉巡回检察成熟的经验做法，建立健全相关工作机制，切实解决工作中的突出问题，对深化巡回检察改革、解决刑罚执行中的顽瘴痼疾、维护监管秩序和司法公正、厚植党的执政根基，具有十分重要的意义。
一、跨区域交叉巡回检察的优势和不足
（一）跨区域交叉巡回检察的优势
第一，有利于进一步破解“熟人监督”问题。巡回检察制度改革的初衷之一，就是破解派驻检察“熟人监督”的问题。跨区域交叉巡回检察由不同地区的检察人员进行交叉检察，监督者和被监督者很难存在交集，有利于进一步破解“熟人监督”导致的软化、弱化和虚化问题。
第二，有利于进一步提高巡回检察的监督质效。由于巡回检察组是以最高检或省级检察院的名义开展工作，成员一般都是各地的业务骨干，监督能力更强，提出的意见建议更规范、科学，更有利于被接受。对巡回检察中发现的深层次问题，可以由最高检或省级检察院提出检察建议，也可以将有关情况直接通报监狱管理部门，有利于监督意见建议的落实。同时，跨区域交叉巡回检察还有利于破解现阶段派驻检察刚性不足、能力欠缺等问题，更有利于“一盯到底”，监督和支持监狱抓好整改工作，真正将双赢多赢共赢理念落到实处。
第三，有利于进一步强化上级检察机关的业务指导。每一次跨区域交叉巡回检察都是对刑事执行检察工作的一次深度调查研究，既有利于总结好的经验做法，也有利于发现检察履职中存在的问题，因此有利于上级检察院加强有针对性的业务指导。同时，巡回检察组对派驻检察履职情况进行检查，有利于形成“倒逼机制”，推动派驻检察人员依法、规范、充分履职。
第四，有利于不同地区检察机关加强交流学习。跨区域交叉巡回检察组的人员来自不同省份或地区，一方面，巡回检察人员可以学习不同检察机关成熟的经验做法，将不同地区巡回检察的先进经验推广普及，提出加强和改进本地区巡回检察工作的措施和意见。另一方面，巡回检察人员可以针对巡回检察中发现的监狱监管执法问题以及背后的职务犯罪线索，检视本地区开展巡回检察发现的问题是否深入、全面；针对巡回检察组提出的反馈意见和整改落实措施，在本地区巡回检察中予以借鉴和吸收，进一步提升检察机关的整体监督能力。
（二）跨区域交叉巡回检察的不足
第一，巡前培训和准备工作容易“蜻蜓点水”。跨区域交叉巡回检察的监督对象是新监狱、新地点，巡回检察组的构成也是新面孔、新风格，因此开展有效的巡前培训和准备工作十分必要。但实践中，有的地方开展巡回检察没有培训就“投入战斗”，导致巡回检察内部各小组一开始就“各自为战”，有效信息难以整合，实则变成一场“乱战”，制约了巡回检察的有效开展。
第二，巡回检察组织和指挥容易“推诿扯皮”。根据最高检《人民检察院巡回检察工作规定》，跨区域交叉巡回检察的组织和指挥实行组长负责制。实践中，在工作分组方面，各小组之间工作内容不同，一开始沟通不多；在人员构成方面，小组成员来自各地，相互不熟悉、工作方式各异，容易造成组长的统一指挥部署和工作要求难以得到有效落实。此外，有的巡回检察组与省级、市级检察院对接不充分，与“落地”监督的属地检察院衔接不畅，造成工作保障不到位，督促整改打折扣，也会制约巡回检察的组织和指挥。
第三，监督事项案件化办理容易“形同虚设”。跨区域交叉巡回检察作为法定的法律监督活动，应严格按照监督事项案件化办理的模式开展工作。需要采取案件化办理的主要有三类案件：一是巡回检察本身作为一个“案件”；二是通过巡回检察发现的违规违法案件、检察建议案件；三是通过巡回检察发现的职务犯罪、罪犯又犯罪案件等。第三类案件是由巡回检察衍生出来的传统诉讼类案件，有着成熟的办案模式，但第一类、第二类案件属于常说的监督事项或监督活动，没有成熟和固定的案件化办理模式，一些地方仍采用传统的办事模式，导致监督行为不规范、权威性不够、司法责任难落实。当然，客观上还存在巡回检察的法律依据不足，工作指引和具体标准不细，违规违法的事实、证据标准不尽一致，认定违规违法的内容、程序、办案时间不统一，检察官责任不明等问题。
第四，巡回检察与派驻检察容易“油水分离”。派驻检察应发挥“前哨”“探头”作用，为巡回检察提供信息源和必要支撑，并督促后期整改落实。实践中，有的地方将派驻监狱检察室撤回，通过巡回检察履行派驻检察职责；还有的地方撤销了派驻检察室机构编制，派驻检察人员属于“黑户运行”。由于派驻检察属于风险较为直接的一线岗位，且履职情况也是被检查对象，因此有的派驻检察人员不愿意干这项工作，还有的派驻检察人员为了逃避司法责任，甚至采取阳奉阴违的方式抵制跨区域交叉巡回检察。派驻检察弱化后，与巡回检察脱节，形成了事实上的“油水分离”局面，难以做到有机结合。在跨区域交叉巡回检察结束后，派驻检察的督促整改、反馈报告、日常监督等作用也没有得到有效发挥，难以实现服务和支撑跨区域交叉巡回检察的效果。
二、构建跨区域交叉巡回检察工作机制的基本导向
（一）坚持政治导向，突出理念引领
坚持把政治导向放在第一位。我国检察机关是捍卫国家政权的重要力量，巡回检察作为检察工作的重要组成部分，同样必须毫不动摇地坚持党的领导，做到抓业务有政治思维，讲政治有业务依托。此外，应坚持双赢多赢共赢的监督理念。跨区域交叉巡回检察是一项与被监督对象“短兵相接”的检察业务，虽然立场不同，但目标一致。监督者必须摒弃“我高你低”的思想观念，真正把双赢多赢共赢的监督理念落到实处，与被监督对象建立良性关系，坚持实事求是，依法规范，综合运用检察建议、纠正违法、司法工作人员相关职务犯罪侦查等不同方式，共同推动问题解决。
（二）坚持目标导向，找准检察方向
避免面面俱到，敢于动真碰硬。在巡回检察前，精心制定方案，做好前期排查摸底工作，避免巡回检察面面俱到、浮于表面。在巡回检察中，应敢于动真碰硬、直击要害，不能“假把式”“走过场”，着力发现深层次问题及其背后的职务犯罪线索，切实把问题找深，把责任压实。加强巡前线索排查，增强巡中目标导向。
（三）坚持问题导向，抓牢检察重点
坚持问题导向不是单纯地发现问题，应坚持发现问题与查清责任并重、发现问题与解决问题并重。这对巡回检察提出了更高要求，也为司法工作人员相关职务犯罪侦查预留了关键“接口”。抓牢检察重点。一是紧盯重点监区。二是紧盯重点人员。三是紧盯重大事件。
（四）坚持实效导向，实现“三个效果”
坚持标本兼治，既监督监狱刑罚执行和监管执法违规违法的“标”，更监督和支持监狱落实惩罚和教育改造罪犯的职责，向社会输出“合格产品”这个“本”。努力实现“三个效果”有机统一，把跨区域交叉巡回检察放在党和国家工作大局中去考量，坚持以人民为中心，依法规范，担当作为，实现事实清楚、证据确实充分，法律适用精准，人民满意、社会认可、党委放心的良好效果。
三、跨区域交叉巡回检察的重点工作机制
（一）巡前准备机制
第一，建立健全巡回检察组构成机制。跨区域交叉巡回检察作为一种集中性、突击性、临时性的检察方式，由陌生人员前往陌生地方开展工作。因此，应在明确巡回检察组领导，调配好巡回检察组成员的基础上，进一步将巡回检察组细分为若干个办案小组；可以邀请司法行政、安全生产监督管理、食品药品监督管理、检验检疫、消防、审计等部门具有专门知识的人员参加巡回检察，必要时可以邀请一定数量的人大代表和人民监督员，支持和监督巡回检察，凝聚检察共识。
第二，建立健全巡前材料收集和初步分析研判机制。基于跨区域交叉巡回检察时间相对集中短暂、人员和地点不熟等实际情况，应加强巡前材料收集和初步分析研判，力争做到有的放矢。
第三，建立健全巡前集中培训机制。组织开展巡回检察组培训学习，确保巡回检察人员在开展工作前熟练掌握相关法律法规。同时，进一步细化实施方案，编制巡回检察工作手册，形成兼具指导性和实用性的“一本通”，既让每一项具体任务、工作方法与每一个成员对应起来，也明确每一个成员在整体工作中的定位和作用，通过点面的不断叠加，实现整个巡回检察工作的结构化、系统化、集成化。
（二）案件化办理机制
第一，抓住案件办理的关键要素。巡回检察也是办案，“从司法办案的特点、规律和检察权配置实际看，重大监督活动案件化办理要抓住案件、事实、证据、程序和组织这五个关键要素。”按照检察官办案组的形式，遵从办案程序，通过巡回检察发现违法事实，通过调查核实等办案手段收集、固定和运用证据，坚持证据卷宗化，确保证据的客观性、真实性、关联性，做到事实清楚，证据确实充分。
第二，建立健全案件化办理的程序机制。着眼办案的规范性、连续性和可溯性，坚持巡回检察全流程、全环节、全事项案件化办理。对于由巡回检察衍生出来的职务犯罪侦查、罪犯又犯罪等传统案件，按照成熟的办案程序办理。对于巡回检察本身和违规违法案件的办理，建立健全立案、依法审查或调查核实、判断处理、制发法律文书、复议复核、跟踪整改等案件化办理程序。规范制作巡回检察工作报告、检察建议书、纠正违法通知书等文书，按照诉讼档案管理办法将相关文书归档。
第三，建立健全巡回检察组检察人员职责清单，完善考核机制。对巡回检察组检察人员的具体权力范围作出明确规定，完善职责清单，保障工作依法有序进行，防止权力滥用。对检察办案进行考核和监督，促进检察官尽职尽责。
（三）实施执行机制
第一，建立健全监管执法信息数据库。针对监狱执法风险等级较高的领域和环节，通过前期的集中阅卷，收集、整理监狱执法相关信息，快速建立狱情分析例会、罪犯外伤医疗、重大奖惩、严管禁闭戒具使用、狱政狱侦、刑罚变更执行、民警违纪处分、罪犯又犯罪提回重审、原案重审等执法信息数据库。基于监狱不同职能部门的职责和工作逻辑关联，通过智能筛选、信息比对等筛选出重点案件和可能涉及监管违规违法问题的案件，为下一步工作提供支持。
第二，建立健全方法创新和综合施策机制。目前，跨区域交叉巡回检察一般参照常规巡回检察的方法进行，但相关规定比较笼统，不利于解决时间短、人员和地点不熟悉等实际问题。因此，有必要创新方法和综合施策。一是建立健全与当地有关单位的信息共享机制。二是将巡回检察组细分为若干小组开展工作。针对检察内容多、范围广的问题，可将巡回检察组细分为案卷审查组、现场巡查组、线索研判组、职务犯罪线索核查组等检察小组，做到点面结合，提高工作的针对性。三是在疫情防控常态化形势下可采取非接触式检察方式。充分利用即时通讯软件，监控联网、信息联网巡察等非接触式检察方式，降低疫情传播风险。
第三，建立健全违规违法提请减刑、假释、暂予监外执行发现机制。一是找到减刑、保外就医违规违法的常见多发点。二是突出重点进行审查。聚焦“花钱买刑”等敏感问题，加强对刑罚变更执行的监督，对职务犯罪罪犯、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯、涉黑涉恶犯罪罪犯、危害国家安全犯罪罪犯、恐怖活动犯罪罪犯、调换监管场所服刑罪犯、从事事务性活动罪犯、多次获得减刑罪犯等重点罪犯进行重点审查，审查案件办理程序是否合法，财产刑履行情况等关联内容。三是坚持依法纠错与查办违法减刑、假释、暂予监外执行相关职务犯罪相结合。
第四，建立健全发现监狱民警和检察人员渎职行为、职务犯罪线索工作机制，这是跨区域交叉巡回检察走深做实的重要任务。一是通过“清监查号”发现线索。二是通过狱内侦查发现线索。首先，结合狱内违规违纪案件，调查是否存在降格处理情形。这种情况容易发生在狱内打架斗殴事件中。其次，查阅狱情分析会议记录，结合狱内重大犯情或事件进行反查，研判狱侦部门是否存在应当提前发现而未发现，应当提前预警而未预警的情况。最后，结合具体案件，查找狱内侦查工作不充分、不彻底的问题，研判狱内侦查工作是否存在渎职失职问题。三是通过减刑、假释、暂予监外执行案件发现线索。
（四）结果反馈机制
第一，建立健全巡回检察结果对等反馈机制。最高检或省级检察院开展的跨区域交叉巡回检察，表面上是对一个检察院和一个监狱的巡回检察，实际上是对全省检察院和监狱工作的检视。因此，应实行对等反馈，起到举一反三的辐射作用。如，最高检组织的跨省交叉巡回检察，要向省级检察院和司法厅（局）反馈，而不是直接向负责监督履职的检察院和具体监狱反馈。
第二，建立健全针对性反馈机制。根据发现问题的轻重、大小、缓急，综合使用多种反馈方式和法律文书，避免“小题大做”或“大题小做”，因反馈方式和法律文书使用不当而影响巡回检察的效果。综合运用一般性反馈意见、和党委政法委沟通、向纪检监察机关移送案件线索、提出书面纠正违法通知书、提出书面检察建议、提出口头纠正违法或检察建议等方式进行反馈。
（五）成果转化机制
第一，建立健全巡派结合机制。巡回检察组发现监狱存在轻微违法情形和工作漏洞、安全隐患并向监狱提出风险告知的，可交由派驻检察室指定人员监督监狱进行整改；制发检察建议书或纠正违法通知书等法律文书的，派驻检察室应根据相关规定协助督促和落实，并及时向巡回检察组上报整改落实情况。交叉巡回检察期间，对于一些调查周期长、需要秘密进行等不适合巡回检察组进行调查的问题，可以交由省级检察院指派当地检察机关开展工作。充分发挥派驻检察职能作用，发挥“驻”的便利优势和阵地作用，通过日常监督，发现监狱存在的问题，为“巡”提供案件线索、取证方向等有效信息，为“巡”提供实质性支撑。
第二，建立健全“回头看”与其他巡回检察方式科学轮动机制。明确“回头看”的时间点，根据巡回检察发现问题的严重性和整改难易度确定“回头看”的时间点，一般可在初次巡回检察3个月后开展“回头看”。明确“回头看”的检察内容，将监狱及派驻检察室对此前巡回检察反馈意见的整改落实情况，巡回检察组向有关单位制发的检察建议、纠正违法通知书的整改和落实情况，巡回检察组向当地检察机关交办的相关职务犯罪案件线索调查核实情况，以及其他问题的整改情况等作为重点检察内容。将“回头看”与其他巡回检察方式进行轮动，互为补充，系统推进。
第三，建立健全巡回检察与司法工作人员相关职务犯罪侦查的良性循环机制。巡回检察中，对严重的违规违法问题应深入挖掘，注重发现重大和深层次问题，及时将有关案件线索移交侦查部门，组织专门力量开展侦查。
第四，建立健全跨区域交叉巡回检察成果固化及经验推广机制。将巡回检察成果制度化。如，对于一些因为现行法律规定笼统、原则，缺乏实务操作性导致监狱民警在实践中执法不规范的问题，可以制定更加细致的实施细则，规范执法活动。总结并推广好的经验做法。对于一些可复制、操作性强的工作经验和整改措施，进行提炼和总结，由上级检察机关将相关经验在其他地区推广，扩大跨区域交叉巡回检察的成效。
（六）人才建设机制
第一，建立健全巡回检察人才“体内培养”与“体外循环”有机结合机制。建立专门的人才库，重点培养兼具巡回检察、刑事办案和职务犯罪侦查三项基本素能的复合型人才。
第二，建立健全专业知识人员参加巡回检察工作机制。邀请检察机关内部其他部门的检察人员参加巡回检察，利用其专业专长扫除监督盲点。根据工作需要，邀请医院、安全生产监督管理、审计等单位具有专门知识的人参加巡回检察，借助其力量提升监督的针对性和专业性。
第三，建立跨区域交叉巡回检察咨询委员会。最高检和省级检察院可以建立巡回检察专家咨询委员会，聘请刑事、民事、行政等法学门类的学术带头人和医药、安全生产等方面的专家担任委员，运用其资源优势，通过巡前培训、专家论证、答疑解惑等方式，有效服务跨区域交叉巡回检察工作，进一步提高巡回检察的水平和质量。
本文系2021年最高人民检察院第五检察厅重点调研课题《跨区域交叉巡回检察工作机制研究》的成果。课题组负责人：张书铭，最高人民检察院驻司法部燕城监狱检察室主任，中国人民大学刑事执行检察研究中心研究员。课题组成员：龚军辉，四川省人民检察院第五检察部主任；王婧媛，河南省人民检察院第五检察部副主任；郁勇，浙江省杭州市临平区人民检察院副检察长。
本文节选自2022年《人民检察》第6期
编辑：刘梦洁
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