关于检察工作一体化机制的初步思考

湖北省人民检察院  王永金

    我国宪法规定，检察机关上下级之间是一种领导与被领导的关系，但由于体制和机制上的保障不尽完善，宪法的规定在实践中并未得到很好的贯彻落实。建立检察工作一体化机制是落实宪法规定的检察机关上下级领导关系，突破影响和制约检察工作的体制性、机制性障碍，解决上级检察院领导下级检察院实现形式的一项重大改革措施。它对检察工作和检察事业发展必将带来深远的影响。建立检察工作一体化机制是一个系统工程，检察机关各个业务部门都应参与其中。下面，我仅从反渎职侵权工作入手，就建立检察工作一体化机制要把握的若干问题谈一些粗浅看法。
    一、当前反渎职侵权工作中落实检察工作一体化机制的现实性障碍
    检察工作一体化要求上下统一、横向协作、内部整合，但由于受地方和部门利益的影响，以及其它各种因素的干扰，统一的检察权被分割，造成检察权在某些方面出现地方化、部门化、个人化的倾向，与检察工作一体化的要求不相符合。在反渎职侵权工作中具体表现有“五难”：
    一是有的线索信息资源难共享。存在着几种情况，有的基层院隐瞒线索不上报，有的基层院发现不属于本院管辖的线索既不上报也不移送，有的自侦部门办案人员对办案中深挖出的线索隐瞒截留，还有的业务部门在日常法律监督工作中发现线索既不初查也不移送，搞部门封锁等等。
    二是有的案件查办上下难同心。有的地方对上级院交办的案件，合意的就积极办，不合意的就顶着不办或消极应付，在渎职案件的查处方面尤其如此。据统计，2004年至2005年8月，省院反渎局共交办案件或线索114件，其中立案19件，占16.7%，成案率低，且这些交办的案件当中，还有不少是下级院办案中有阻力而应下级院的要求交办的，把这一部分交办成案的除外，真正属于上级院交办下级院调查成案的很少，一些重要线索最终没有成案，排除因案发久远、证据难以收集、举报失实等客观因素外，很重要的原因就是有的下级院对上级院交办的案件线索没有引起足够的重视，消极应付，甚至压案不查、拖着不办。前几年，省院向某市院交办了高检院渎职检厅交办的某开发区附近公安干警支持纵容开黑店，引诱、容留少女卖淫的案件线索，省院反渎局多次派人督办，查处的结果仍然是不能成案。依此向高检院渎检厅回复，高检渎检厅不同意回复结果并作出进一步批示要求彻查，省院分管领导亲自给某市院主要领导打电话，要求组织专班再调查，最终立案查处了两名派出所长支持、纵容黑心老板容留少女卖淫的问题。省院检察简报反映了这起案件，省公安厅主要领导阅知后作出批示，以这起案件为反面教材进行了一次专项纪律整顿，要求全省公安干警从这起典型案例中吸取教训、引以为戒、严肃执法。对待上级院交办案件的态度不同，结果就完全不一样，这就是一个典型例子。
    影响案件的查办不能上下同心的主要原因是，1、有畏难情绪，不愿做艰苦细致的工作。这主要是对一些骨头案，发案时间长、涉案人员多、有的证据可能灭失，有个别证人或涉案人员可能死亡，查证工作量大，付出很大努力还不一定有好结果的案件，那么对这样的交办案件一些院经过权衡后，就不愿意投入过多的人力、物力来查处。但正是这样的线索，往往能够挖出窝案、串案、大案。2、屈从于地方压力，不敢查。有些地方党政领导公开干预渎职侵权案件的查处。3、受人情的困扰，不愿查。现在出现一种情况是有的渎职侵权案件本来是检察干警和某些领导碍于人情不愿查，却打着当地党政领导不让查的旗号，来阻扰案件的查办。4、为了本院的全局利益，拿案件作交换。有的检察院由于人财物受制于地方，拿案件与地方作交换，致使一部分案件没有得到及时查处。
    三是侦查人员难统一调用。由于有不少检察院有案件任务和创收任务，不愿意本单位被抽调人员而影响自身的办案工作。近几年，省院反渎局统一组织指挥办理了几起渎职侵权大案要案，办案中免不了要抽调基层的办案人员，对统一调用侦查人员的工作有些体会，1、对没有油水的案件基层院往往不愿意抽人派车，既使勉强同意，也会提出这样或那样的要求；2、省院成立专案组以省院名义办案，案件由省院立、赃款由省院追，在这种情况下基层院往往积极性不高，抽调干警有难度，借用时间也不能太长。有的干警也不愿意长期被借用，一个检察干警如果长期或经常被上级借用，所做的工作不一定能够得到所在院的认可，有时还影响进步；3、案件或线索由省院交办，案件由当地立、赃款由当地追，各个地方检察院基本上都是争着办、抢着办，积极要求办。
    四是查办案件的财力物力难统一保障。有不少检察院对自侦部门下达了创收任务，不仅不保障办案经费，而且办案经费和车辆更新都要靠办案追赃来解决。在这种保障机制下，有些基层院层层下达办案任务和追赃任务，院下达给局，局分解到科、队，科、队分解到办案组，有的科、队由于完不成任务，不仅没有办案经费，连工资自筹的部分和一些办案补贴也无法发放，干警就想方设法摸线索，摸到线索就各自为战、相互封锁，有时在一个院甚至在一个侦查部门内部就没有形成统一指挥，打总体战的格局，有些干警和侦查部门负责人，在查办案件时要反复考虑办案成本和办案效率，成本低、见效快的案件乐意办，成本高、追赃少、外调任务重的案件不愿办，导致一些案件大案变小、小案变了，侦查资源被浪费和流失。通过侦查指挥中心统一组织查办案件，是近年来着力推行的一项侦查改革措施，但由于上级院（主要指地市州院）没有这一块的专项业务经费预算，不能统一解决办案经费和车辆的保障问题，虽然有的案件可以通过追缴赃款赃物解决一部分办案经费，若要办理大量存在的无赃可追的案件就显得相当困难，正是由于这种分级负责的经费保障体制，影响了上级院统一组织查办案件的力度。
    五是干警素质难完全适应。侦查工作一体化机制要求干警特别是上级院从事指导指挥工作的干警，要具备较高的法律监督能力和水平。但从现有干警的整体素质来看，存在统一组织大兵团作战的组织指挥能力不强，对案件突破口的选择、侦查的重点方向、适用强制措施的风险决策、审讯突破、证据的审查判断、证据固定、对参战人员调配使用的组织指挥、综合协调、谋略决断能力还不能适应侦查工作的要求。一些从事业务指导的同志，法律政策水平不高，检察专业知识不足，对下业务指导有时显得力不从心。队伍素质已经影响到了工作效率和工作质量，影响到了侦查工作一体化的推进。
    二、反渎职侵权工作中落实检察工作一体化机制的可行性对策
    反渎职侵权工作落实检察工作一体化机制，就是要针对制约反渎职侵权工作的现实障碍，采取可行性的应对措施。为此：
    一是要建立全省统一的线索信息库。侦查权的分割首先表现在线索信息资源被分割，建立统一线索信息库就成为侦查工作一体化中带有前提性、基础性的工作。在建立线索信息库的时候，要注意以下几条，1、各级各院都必须建立线索库；2、所有线索都要入库，不得瞒报和截留；3、分级建库、统一连网，对属于上级院和高检院管理的线索，必须及时上报。同时，不属于本院管辖的线索，也应上报并移送；4、对线索的评估和处理情况要及时登记填报；5、要制定相应的制度规范。对各级检察机关线索库的内容，对入库线索的时间、内容、程序、要求等要有制度和规范。
    二是要转换侦查机制，强化市州分院的侦查指挥职能，建立以市州分院为龙头，县市区院为支点的办案体制。市州分院直接指挥调度所辖县市区内的渎职侵权案件侦查工作，一般案件可由县市区院办理，大要案件、疑难案件可由市州分院直接办理，或侦破后交由县市区院办理，也可在市州分院的直接指挥调度下由县市区院办理，或提交异地办理。
    三是要组建省地两级院侦查指挥中心，强化大要案和侦查工作重大事项的统一指挥协调功能。侦查指挥中心承担的任务主要有，1、对跨区域案件、重大复杂案件进行侦查组织指挥协调；2、建立情报信息系统，加强与公安、银行反洗钱中心等机构的密切合作，增强情报的收集能力，重点涉案人的监控能力；3、通过建立侦查指挥室，并实现全省联网指挥，实时对全省办案工作进行统一动态指挥，对各地审讯、办案安全防范、同步录音录像等工作进行检查、督导；4、组织指挥内逃外逃犯罪嫌疑人的追捕工作，协调与国际刑警组织，与公安、安全、边防部门的合作，充分利用技侦、边控、网上追逃、引渡、境外协查等手段，增强追捕犯罪嫌疑人的能力。
    四是要灵活运用抗干扰机制，打破地方和部门保护主义封锁，保证检察权的统一行使。要针对不同案件情况采取不同的办法：1、对于有些重大复杂案件，当地党委政府不让查，检察长屈于压力也不想查，要选择典型案件指定异地管辖或由上级提办。近几年我局对十余起案件指定异地管辖，使案件本身都得到了成功办理，效果较好；2、对于当地党委、政府不让查，检察机关上下齐心想办的案件，可以采取督办、挂牌督办、参办、提办的形式；3、对于干扰阻力不大，主要是干警不会办的案件，新领域、新罪名案件，可以采取参办、领办、指导办的形式。
    五是要执行并案侦查的规定，为渎职案件侦查扫清障碍。有些渎职案件需要通过查清原案来查清本案（即渎职案），而这些原案往往主要归口公安机关立案管辖，如徇私枉法案、徇私舞弊不移交刑事案件案、帮助犯罪分子逃避处罚案所涉及的刑事案件，如果不将这些渎职案件背后的刑事案件查清，渎职案件的基本事实、基本证据就难以查实。为此，要认真贯彻落实最高人民检察院《关于加强渎职侵权检察工作的决定》，在侦查渎职案件发现必需并案侦查原案时，要报请省院批准对原案并案侦查。
    六是要严格执行自侦案件备案审查制度，确保案件质量。高检院关于《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》、《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查作撤案案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》的规定要认真贯彻落实。当前，在这项规定的执行过程中，有些下级院存在该报备的案件不报备，不按要求报备，上级院也存在备而不审、备而不查，对这些问题要在今后的工作中克服纠正。
    七是要建立查办渎职侵权案件预警机制。2003年初省院渎检处就制定了《全省渎职侵权检察工作预警机制》，对各地办理渎职侵权案件进行动态跟踪管理，主要办法是将渎职侵权案件五大指标，即立案数、重特大案件数、起诉数、有罪判决数、升降比例数等反映办案工作的主要指标按月报、季报、半年报分析观测，当五大指标发生不正常变动时，及时向有关渎检部门、主管检察长和检察长发出预警通知，争取把问题消灭在萌芽状态，以增强工作的主动性、预见性、超前性，这项工作要继续推行，并使之规范化、制度化。
    八是要建立说明情况制度。对于上级院重大侦查部署落实不力，对于影响办案工作的重大情况、不正常现象，下级院侦查部门要向上级院侦查部门说明情况、查找原因、研究对策，提出改进措施。今年上半年以来，有四个地方反渎职侵权办案工作较为被动，主要业务指标下滑较大，我局根据省院领导的指示，要求四地的分管检察长和反渎职侵权部门负责人到省院说明情况，共同分析原因、研究对策。会后，各地普遍加强工作措施，工作进展情况良好。
    九是建议将各个业务部门的法律监督工作纳入考核，促进内部整合机制的形成。检察机关各个业务部门都有法律监督的职责和任务，如侦监部门有立案监督和侦查活动监督的职责，公诉部门对侦查机关侦查的案件有无漏罪漏犯，对法院重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪案件有权进行监督，民行部门对审查发现的民事行政案件裁判不公背后的职务犯罪有侦查权，监所部门对监管场所发生的私放罪犯、违法减刑、假释、监外执行有侦查权等。但目前，侦监和公诉部门主要考核的是刑事案件的办理质量和效率，民行部门主要考核的是提请、提出抗诉和改判的数量与质量。而最能体现法律监督属性的一些工作基本没有纳入工作业绩考核。这样就使有些业务部门在法律监督工作中做出了成绩也得不到肯定、鼓励，长此下去，就会形成发不发现线索、初查不初查案件、侦查不侦查案件无关紧要，如果把法律监督工作作为衡量业绩的标准，纳入考核并作为一项重要内容，将会把各个业务部门的工作重心自觉引导到法律监督工作上来，对突出检察机关法律监督特色、树立检察机关法律监督形象，对促进内部整合、推动查处司法不公背后的职务犯罪、对提升检察机关整体法律监督能力将产生重大影响。
    十是要建立侦捕诉协同机制。在办理自侦案件过程中，侦查部门要同刑检部门同心协力。侦查部门不要搞侦查神秘主义，要虚心接受、积极配合批捕、公诉部门提前介入对侦查取证的引导，批捕、公诉部门要着眼于协作配合搞制约，要树立制约也是为了配合的观点，在检察机关内部形成打击犯罪的合力。
    十一是要建立在检委会领导下的重大分歧案件的听证制度。案件办理由承办人审查、科处长把关、分管检察长或检察长审定的内部工作制度总体上是能够保证办案质量的。但是在这种工作制度下，在有些案件的办理中，往往承办人观点被科处长接受就变成科处的观点，科处的观点被分管检察长或检察长接受又变成了一个院的意见，而科处长、分管检察长、检察长有时并未认真审核，仅仅只作程序或形式上的把关，实际上对整个案件的处理是承办人的观点。而承办人受自身成长环境、教育背景、性格气质、外界干扰等因素的影响，对案情的分析、判断，对证据的审查、把握，是否全面准确又值得研究。对这些有重大分歧的案件，部门与部门之间，上下级检察院之间，如果有认识分歧，并经沟通不能取得一致意见，在这种情况下，这种认识分歧有时候就不仅是一种业务问题，甚至会演化为一个政治问题。为了便于全面准确的了解案件事实证据和分歧焦点，有必要在检察委员会领导体制下，建立案件听证制度，由分歧双方互摆事实证据，从而达到消除分歧、统一认识，正确处理案件的目的。
    十二是要建立侦查人才库管理和使用制度。拥有一支高质素的侦查人才队伍，是新形势下反腐败斗争的必然要求，也是实现侦查工作一体化的重要前提。省院和市州分院要高度重视侦查人才库的建设，加快培养一批数量充足、结构合理、素质优良的侦查专门人才。要将管理和使用有机结合起来，改变有些地方存在的入库人才参差不齐，侦查人员入库与否一个样，管理与使用分离的现状，切实发挥侦查人才库的功能。
    十三是要建立大要案专项经费保障制度。在目前，各地财力有限的情况下，可先与省财政厅协商，建立全省侦查指挥中心专项经费，对省院名义组织的案件实报实销，对市州分院组织的，如果市州分院财力有限，可由省院给予专案补助，从而从财力上加大案件统一指挥的保障力度。
    十四是要修改完善反渎职侵权办案工作综合考评机制。目前综合考评标准的十几项考核指标，主要侧重于办案数量和质量，对于上下统一、横向协作、内部整合方面的内容没有涉及到，要进行补充和完善，增强执行力。
    三、在建立检察工作一体化机制中要注意把握的几个问题
    检察工作一体化机制是一个系统工程，而反渎职侵权工作一体化只是其中的一个有机组成部分，建立检察工作一体化机制事关检察业务的方方面面，事关检察工作的全局，需要深入实际，着眼长远，反复论证，精心设计，优化方案，积极试点，稳步推进。在这个过程中，有几个问题需要认真把握。
    一是建立检察工作一体化机制的基本思路。建立检察工作一体化机制的目的，是要在检察机关上下级之间、各个检察院之间、检察机关内设各部门之间形成统一的整体，发挥检察机关的整体优势，以提高检察机关法律监督的整体能力。推行检察工作一体化机制改革，必须坚持在现有检察机关领导体制之下进行，以不超越宪法及组织法规定的检察机关的性质、地位、职责为最高原则。在这个大前提下，具体要做到四个有利于：1、要有利于强化上级检察院对下级检察院的领导。检察工作一体化涉及三个方面的关系，核心是上下级领导关系，只有坚持了上级领导下级的原则，才能保证上下统一、检令畅通、令行禁止，高检院和上级检察院的权威才能得以体现，检察机关的内部整合、横向协作才能实现，统一的检察权才能够真正统一行使；2、要有利于强化法律监督职能。检察机关是法律监督机关，法律监督是检察机关的立身之本，各项检察业务工作都要突出法律监督属性。现在的问题是，一些检察业务部门在履行职责的过程中，突出法律监督的特色不够，普遍存在不敢监督、不愿监督、不会监督的现象，更谈不上形成法律监督的合力。因此，检察工作一体化改革的重点是要强化诉讼监督，并把诉讼监督同查处司法不公背后的职务犯罪结合起来，增强法律监督的力度，打造法律监督的声威，形成法律监督的合力，树立法律监督的形象；3、要有利于形成中国特色的检察制度。我国的检察制度既不同于西方的检察制度，又不同于前苏联的检察制度，检察权在国家权力的配置中处于独立地位，是区别于立法权、行政权和司法权（审判权）的一类独立权力，它的属性是法律监督权。由检察机关专门行使法律监督权是我国检察制度的根本特色，也是我国政治制度的一项基本特色。因此，检察工作一体化改革要在形成中国特色、完善中国特色上下功夫，而要坚持检察权的独立性，关键是在检察权的配置上、一体化机制的制度设计上要朝有利于法律监督的方向发展，侦监、公诉、民事行政检察、监所检察、职务犯罪侦查都要围绕突出法律监督做文章，这也是中国特色检察制度的基本要求和发展方向；4、要有利于效率和公正。检察工作一体化机制改革，提高法律监督能力的终极目标还是为了维护司法公正和社会公平正义，但既然是改革，对原有的制度、程序、标准、规定就有所遵循、有所变革，对变革的部分，方案首先要统一、步调要一致，不能政出多门，各行其事，出现不协调甚至相互抵触的现象；其次要有操作性，没有操作性缺少配套措施、衔接机制的改革是无法实施的；第三要有针对性、实用性，能够针对检察工作中存在的问题提出解决办法；最后要简明，制度规范不能过于繁锁，过于繁锁的制度，既影响推行又影响效率。做到了以上四条，改革的效率就能够有保障，而效率又是为公正服务的，当检察机关法律监督的效率提高了、合力增强了，司法公正就能得到更好的维护。
    二是改革要整体设计，分类规划。检察改革涉及到队伍、业务、检务保障三个方面，既有工作机制上的，也有管理体制上的，既有在现有的法律制度框架内可以做到的，也有要突破现行某些法律规定和制度而做的，既有只涉及到检察机关自身的，也有需要相关机关配合的，对这些问题都要分门别类、统筹规划。我以为这些问题大致可以分为三类：1、是纯属于工作层面的，这主要是指不涉及到现行法律的修改，不涉及到检察机关与相关单位的协调配合，只涉及到检察机关内部的管理问题，如下级院向上级院报告工作制度、检务督导制度、巡视制度以及一些业务工作制度等，对于工作层面的改革要先行；2、是属于工作机制上的，这主要是指不涉及体制和法律冲突，但法律没有明文规定，工作的开展需要其它机关配合或认可的，如案件移送机制，建议更换办案人制度，预防和纠正超期羁押的长效工作机制等，要积极争取党委领导和人大支持，相关部门配合，出台相应的规定进行制度保障，增强改革的效力；三是属于管理体制上的，主要指不违背宪法和现行检察机关管理体制，但同现行法律的有些规定有冲突，如能否扩大检察机关协管干部的范围到副检察长一级，法律职务与行政级别脱钩，法律职务与工资待遇挂钩等。对这些问题有的要做好调查论证提出立法建议，有的要做好实施准备拟定方案，为改革工作打好基础。
    三是突出重点，分步实施，循序渐进。在队伍、业务、检务保障三个方面，队伍管理和检务保障更多涉及到管理体制问题，业务工作这一块主要是工作机制和工作层面的问题居多，一体化机制建设应该先从业务工作入手，先易后难，循序渐进。在业务工作一体化机制中，1、要在上级检察院领导下级检察院的业务工作刚性程序上有突破。目前，在检察业务工作中，作为制度设计除了公诉案件提请抗诉、民行案件提请提出抗诉和批准延长侦查羁押期限等必须由上级院审查决定外，批捕、公诉、侦查等基本检察业务都由各院独立进行。反观法院上下级之间虽然是一种监督制约关系，但二审终审制度却使上级法院依法可以对下级法院的审判结果进行变更，相比之下，检察机关上下级之间的业务领导、指导的程序刚性保障明显不足，那么检察改革就要着重在完善业务工作的刚性程序上下功夫。如可以将自侦案件的逮捕权上提一级，这既是加强内部制约的一个机制，也是从程序上实现上级对下级业务工作领导的一个保障措施；2、业务工作的改革原则要以现行的基本法律制度为基础。如宪法和组织法对检察机关内部职能分工与制约的规定，案件级别管辖、地域管辖的规定等，如不遵循这些基本制度，就容易打乱现有的检察工作秩序。但同时也应该看到，这也是造成检察权地方化、部门化的一个因素。因此，在坚持这些基本法律制度的同时，有必要作出一些例外规定，如对职务犯罪的侦查，原则上属地管辖，在必要时可以采用指定异地管辖、提办等方式进行办理，从而对于有效突破某些制约发挥积极作用。
    四是注意发挥上级检察院和下级检察院两个积极性。检察工作的基础在基层，检察改革要注重发挥基层院和基层干警的积极性。强调上级院的统一领导和案件的统一组织指挥，容易造成下级院过分依赖上级院，积极性、主动性发挥不够的问题。因此，如何将两个积极性同时调动起来，是检察工作一体化机制改革要解决好的一个大问题。
    五是解决机制性障碍与解决体制性障碍要协调起来。当前，检察工作一体化的最大障碍是体制障碍，产生这种障碍的原因在于检察机关的管理是条块结合、以块为主，检察机关人、财、物的管理权在地方，检察权受制于地方，检察工作一体化既要符合宪法和现行检察机关领导体制的规定，又要减少对地方的依赖，关键是队伍管理、检务保障法制化。对于检察队伍的管理，要加大《检察官法》的落实力度，严格依照检察官法规定的条件和程序依法管理检察队伍，严把进口，疏通出口，坚决杜绝没有编制、不符合检察官法规定的任职条件、不符合招录程序的人员进入检察队伍，着力推进检察队伍的专业化。在检务保障这一块，要坚持“收支两条线”，杜绝“以收定支”，严格执行公务经费最低保障标准，建立中央和省级检察机关财政专项保障制度，从长远来看，要着手推动制定《检务保障法》。