浅谈联合国维和行动所面临的问题

自从1945年10月24日于美国旧金山成立以来，联合国已经走过了60多年的风风雨雨。作为国际联盟的继承者，联合国建立的初衷之一就是在两次世界大战的废墟上维持国际和平与安全。按照《联合国宪章》的表述，联合国的首要宗旨就是“维持国际和平及安全” ；而为了避免“20年危机”再次出现，必须建立集体安全机制，“采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁”。

将集体安全的理想在联合国框架内付诸实践，其产物就是著名的联合国维持和平行动。尽管《联合国宪章》内并无对“维持和平”的直接表述，但根据宪章内第六章（和平解决冲突）与第七章（强制解决冲突）的精神以及国际安全形势的恶化，维和行动仍然在理论与实际的需求下应运而生。通常认为，维和行动就是由联合国主持的、包括军事人员和非军事人员的非强制性行动，主要目的是在冲突地区恢复与维持和平，防止冲突升级。 它不同于传统的外交手段或是联合国宪章中规定的集体安全机制，但却因为灵活、风险小等特点而颇具可行性。这套机制在1948年的第一次中东战争中首次亮相，迄今而止，在世界各地部署的联合国维和行动已经达到63个，为世界和平做出了不可磨灭的贡献。

然而在辉煌成就的背后，联合国维和行动无论在联合国角色定位、维和机制设计还是维和实践操作中都存在着问题。随着国际形势的风云变幻，这些问题极大地制约了联合国对于世界和平发挥作用，而因此失败的维和行动也比比皆是。

一、角色定位
作为维和行动的授权者和组织者，联合国作为一个机构对于该项事务无疑具有不可替代的影响力；但作为一个国际组织，联合国并不是一个萌芽中的世界政府，无论是章程还是现实都不允许它干涉成员国的主权，更不用说控制成员国的行动。这种矛盾的现实安排使得联合国在国际政治中的地位极为尴尬：在冷战时期，它是两大阵营的“表决机器”和冷战场所，而在冷战以后，它又面临着一国独大、尾大不掉的局面。

1、冷战时期的联合国
在从1945年到1991年的近半个世纪中，联合国始终处于西方与东方两大阵营对抗的夹缝之中，美国与苏联这两个超级大国的态度足以决定一项和平进程的成败。尽管两极格局使得世界大战几近不可能，但双方出于意识形态或是现实利益都纷纷插手全球各地的局部冲突。这不仅恶化了世界的和平与安全，也使得联合国难以通过维和行动来消除这些冲突。两极对立的格局，使得各个大国难以达成一致，和平解决冲突的协商将变成无休止的扯皮与相互攻击，而集体安全的强制手段也很容易就因为大国的否决权而胎死腹中。联合国维和机制只能在两大阵营都不关心的“边缘地区”发挥作用，填补空白。而对于那些有大国插手的、旷日持久的流血冲突则无能无力，除非大国回心转意——例如越南战争与阿富汗战争。

2、后冷战时期的联合国
随着两极格局瓦解，联合国终于从冷战对抗中解脱，而该组织内部关于和平与安全的合作气氛也大为增加。然而，尽管国际形势发生的变化和非传统安全因素的突出使得联合国重新得到各国的重视，但大国因素仍然困扰着联合国。在一超多强的国际格局下，美国凭借其独一无二的国力对联合国的权力形成了挑战，而联合国却很难加以约束。出于建立全球霸权的考虑，美国经常采取单边主义路线绕开联合国框架独自行动，按照自己的标准与利益来干涉地区冲突。大国的霸权主义严重损害了联合国的权威以及主权独立、集体安全等原则，以至于即使是冷战后仅有的几次集体维和行动也明显表现出大国主导色彩。联合国或是被排除在大国决策圈之外，或是干脆受到大国的操纵，导致维和行动很难奏效。这对于好不容易摆脱了两极格局的联合国来说无疑是一种新的困境与无奈。

二、机制设计
按照克拉斯纳的经典定义，国际机制是“在国际关系特定问题领域里行为体愿望汇聚而成的一整套明示或默示的原则、规范、规则和决策程序”。 维和机制是国际机制理论在国际安全合作领域内的重要实践，拥有一套成型的原则、规则、规范与决策程序。不可否认，这套机制为世界和平的恢复与维持有着不可代替的影响，但其设计上同样存在诸多不完善之处，对于一些关键问题缺乏考量，以至于直接影响了维和行动的效果。

首先，联合国的维和机制原本是准备用于制止国家与国家之间的冲突，以恢复与维持“国际”和平的，也就是说它针对的对象是国际层面上的侵略，却没怎么考虑到如何解决国内冲突。然而随着国际形势的变化，国家间冲突的频率大大降低；相反，逐渐增多的国内冲突反而成为了维和行动的主要目标。与国际冲突不同，一场内战很难简单地分清谁对谁错——尤其是对于身为“外人”的联合国而言。由于国内冲突远远比国际冲突复杂，且联合国又很难在冲突双方之间做到不偏不倚，因此维和行动对于内战往往没有预想中的那么有效。

其次，联合国维和机制从理论上说必须遵循各国平等的原则。然而事实上，维和行动中始终存在大国与小国之分。维和行动的目标无法指向安理会的五大常任理事国，因为后者的一票否决权能够轻易将其制止。大国可以利用否决权将任何对自己不利的提议扼杀在摇篮里，而小国对于即将降临在自己头上的外来干预却没有多少发言权，这显然算不上真正的平等。

再次，为了避免大国因素对于维和行动的干扰，同时也为了显示公正，联合国维和人员大都来自于小国。举例来说，迄今为止派出维和人员最多的三个国家——巴基斯坦、孟加拉国与印度都还算不上大国。 或许这样的安排的确能防止大国的“公器私用”，但缺乏大国支持的维和行动根本难以维系。小国或许可以出人，但根本负担不起维和所需的巨额经费开支。联合国维和预算中的近47%由五个安理会常任理事国承担，而日本与德国则承担了另外的28%。 如果这些大国不提供资源，维和行动又怎么开展呢？而联合国既然离不开大国的支持，自然也无法避免受到大国的影响。

再其次，联合国维和行动就一定是最适宜于解决问题的方法吗？维和行动并非万金油，它确实解决了相当数量的国际难题，但失败的例子也为数不少。有观点认为，维和行动在解决争端时所提出的措施虽然价值不大，但足以阻碍争端国去寻求其他更好的解决方法。 事实上，联合国维和行动具有的较高合法性使它能够很容易的就被大多数国家接受，而其他的解决方法（例如大国斡旋）虽然可能更有效更实际，但其合法性也较低，且容易引起他国的敏感。那么在实际情况中，各国是选择一个低成本低可行性的集体维和方案呢，还是选择另一个成本高、但可行性也较高的直接解决方案？维和行动的机制设计中没有给出答案，而联合国也不会容许自己被排除在问题之外——即使它只能提供一个无益于解决问题的“次级方法”。

最后也是最为关键的是，联合国维和行动的定位具有天然的模糊性，在《联合国宪章》中也没有明确的法律表述。用联合国首任秘书长哈马舍尔德的话说，维和行动的法规依据是《联合国宪章》的“第6.5章”，也就是介于第六章与第七章内容之间。 既不是前一章所规定的纯粹外交行动，也不是后一章所描述的纯粹集体安全行动。在无政府状态下的国际社会中，这种模糊的半强制性安排确实比较灵活，但也缺乏足够的约束力，不仅给维和的效果打了折扣，而且还因为缺乏可供遵循的法律依据而留下了可供利用的漏洞。尤其是在联合国维和范围不断多样化的今天，维和行动本身必须尽快明确法律地位，对诸多原则性问题做出明文规范，以使自己真正成为一套行之有效、名正言顺的国际机制。

三、实践操作：第二代维和行动中联合国与主权国家的冲突
维和机制虽然存在不完善之处，但它毕竟有力地促进了国际安全合作。然而，国际组织的外来干预与民族国家的主权独立之间始终存在着冲突，维和行动自然也不例外。尤其是冷战后随着国际环境的不断变化，联合国维和行动的使命、范围与规模出于应对各种新挑战的考虑也在不断扩大，远远超出了其原先的“维持和平”传统定义。在这一情况下，是否应该介入、如何介入以及多大程度上介入主权国家的内部事务再次成为维和行动实践的核心问题。如果在实践中无法理顺联合国与主权国家之间的关系，那么再好的机制设计也形同虚设。

1、更深的介入，更多的麻烦？
自从在20世纪60年代的刚果维和行动中遭受挫折后，联合国对于介入主权国家内部事务一度较为谨慎。然而随着两极格局瓦解，越来越多的国内冲突暴露出来，无论是联合国的责任还是国际社会的呼声都要求维和行动重新介入一些国家的内部事务。正是在这一背景下，联合国开始了所谓的“第二代维和行动”。

与第一代维和行动不同，新的形势要求联合国不仅要出动维和人员隔离冲突各方、结束战乱，还要在这些长期动荡不安、缺乏有效政府的国家充当临时权力机构，承担起维持秩序、组织大选、恢复重建以及人道主义救援等多重责任，以帮助其真正实现和平。任务的扩展使得民事事务在维和行动中的比重大为增加，而纳米比亚、柬埔寨等新一代维和行动中的成功也使得联合国的作用与地位越发重要。

然而，更深更多的介入也意味着联合国维和行动将受到更多的干扰，也更容易偏离其初衷。从最开始的“维护和平”到后来的“建立和平”、“缔造和平”乃至“强制执行和平”，维和行动走得越来越远，而带来的问题也越来越多。首先，联合国要怎样对待国内冲突中的相关各方？须知内战不同于国际冲突，冲突各方对于冲突本身都应负有一定责任，很难从道义上简单地判定对错。保持超然独立有可能坐视危机扩大，而支持支持某一方、反对另一方则有失公正性。其次，维和行动不是军事占领，其对于国家内部事务的干预不能是无限度的，最多只能作出一些临时安排。过度的介入无疑是对主权的侵犯，而这种自上而下、自外而内施加的“和平”又有多大可能性会被当地人民接受呢？最后，过多的介入也表明维和人员与当地势力发生冲突的可能性将大为增加。一旦发生这种情况，联合国又该如何应对？如果维和部队采用强制手段与当地人直接对抗，那么维和行动还真的能“维持和平”吗？

2、维和三原则与实践的矛盾
联合国对于如何规范维和行动并非全无准备，其在早期就根据经验总结出了著名的哈马舍尔德维和三原则。这三项原则具体指的是：“征得双方当事人同意”、“保持中立”以及“除自卫外不使用武力”。 三原则长期被奉为必须遵循的信条，然而面对新的环境，三原则在介入国内冲突的具体实践中受到了来自不同角度的质疑与挑战。

征得双方当事人同意原则
通常来说，需要联合国维和行动介入的国内冲突都有这么一些特点：战乱与流血旷日持久，冲突各方旗鼓相当（无法在内部用军事手段解决）却又互不信任（无法达成和平协议），国内事实上已经不存在有权威有能力的政府。在这种情况下，维和行动应该征得哪一方的同意呢？如果一方要求介入而另一方却反对，那么联合国又该怎么办？拒绝介入就会导致更多的流血与人道主义灾难，而贸然插手则会被认为是干涉他国内政、侵犯主权的行为。

历史上被列强侵略的惨痛回忆使得很多发展中国家对于不请自来的外来干预都深怀戒心，而联合国维和行动大举介入国内冲突的趋势更加深了这些国家的担忧。由于历史原因，很多国内冲突都发生在发展中国家，而发展中国家最不愿意看到的就是外国势力以人道主义危机为由，通过扶持国内反对派的方式强行介入其本国内部事务。一个典型的例子就是近年来逐渐升温的达尔富尔问题。该地区冲突的根源是当地部族之间的资源矛盾，但却被西方世界定性为“种族大屠杀”，矛头直指苏丹现政府。在一些大国的强势推动下，联合国迅速对达尔富尔问题表现出了极大的关注，仅仅安理会就在2004年6月到2007年7月的这段时间内接连通过了21项有关决议。 受此影响，原本属于国内事务的冲突被迅速国际化。我们不能否认联合国达尔富尔混合维和行动在人道主义救援方面所发挥的重要作用，但也必须看到，联合国在是否介入这一问题上并未充分考虑苏丹的主权是否受到了侵犯，而苏丹政府的意见也没有得到足够的尊重。

就第二代维和行动的具体实施情况来看，即使对象国政府不能有效行使职权，联合国维和行动也必须充分尊重包括该国合法政府在内的各方的意见，以尽可能减少摩擦与冲突。否则的话，维和行动与赤裸裸的干涉又有什么区别呢？

保持中立原则
一旦联合国维和行动征得了冲突双方的同意，那么下一项要注意的原则就是“保持中立”。这是最为核心的部分，如果维和行动在实践中不能做到充分的中立与公正，那么就根本无法得到冲突当事方的认可与尊重。然而在具体实践中，由于维和行动卷入国家内部事务的程度太深，加之受到一些大国利益和价值观的影响，维和行动很难做到一碗水端平。由此导致了两种极端情况：“保持中立”原则或是被频繁打破、名存实亡；或是变成僵化的教条，束缚了维和行动。

在第一种情况下，维和部队往往带有立场上的倾向性，把监督的对象当成敌人，对其表现出敌意与歧视。在20世纪90年代的波黑维和行动中，联合国对于当地的塞尔维亚族势力的态度就带有显而易见的敌意，而同样没有多少道义性的克族与穆族却受到了偏袒。这种现象是在北约势力施加影响以后之后更为恶化，联合国甚至直接授权北约对塞族武装进行大规模空中打击。这不仅不能缓解当地的民族矛盾，而且还激化了塞族势力与维和部队的矛盾，以至于发生了塞族人将联合国人员与维和部队士兵扣为人质的恶劣事件。

而在第二种情况下，维和部队又太过于“超然中立”，对于当地冲突完全置身事外，以至于毫无作为。1994年的卢旺达事件就是如此：当年4月，该国的胡图族与图西族之间爆发种族大屠杀，造成至少50万人死亡、400万人无家可归。然而在此期间，联合国派驻当地的乌干达—卢旺达观察团与卢旺达援助团虽然拥有数千名维和士兵、军事观察员与民事警察，却没有对此事做出任何有效的干预。卢旺达对于维和行动来说是一个惨痛的教训：过分地拘泥于教条不仅无法带来和平，而且极大地辜负了当地居民对于联合国的信任，对联合国的声誉产生了严重的负面影响。

“保持中立”原则代表着联合国维和行动的公正，按理说应该是维和最根本的方针，但在实践中却经常受到挑战。归根结底，维和行动既要有所作为，又要坚持中立，很难做到两者兼顾。中立的态度有助于促进合作，成本虽低但可行性更低。 而带有强制色彩的方案虽然有可能起到快刀斩乱麻的作用，但却丧失了维和行动所必须的公正性与合法性，甚至有挑起新冲突的危险。

非武力原则
既然联合国维和行动介入了国家内部冲突，那么就必然与冲突各方发生互动，而这种互动不仅包括了合作，也同样包括了维和部队与对象国内部实力的冲突。尽管联合国前秘书长德奎利亚尔曾经指出维和行动“无战斗之敌，无战胜之地”，但如果维和人员真的与当地势力进入敌对状态，那么维和部队动武的授权、依据、规模以及由此造成的损害责任等等都将成为难以回答的问题。

针对当地势力的武装攻击，联合国维和行动是仅仅选择自卫呢，还是应该像国家暴力机器那样对其以牙还牙、斩草除根？联合国在索马里的维和行动或许有助于回答这个问题。启动于1992年的联合国索马里第一期维和行动（联索一期）本是为了向当地提供人道主义救援并监测停火，然而随着索马里内战的加剧，维和行动不断受到当地武装派别的干扰，维和部队也多次遭到袭击。为了“给人道主义救济行动建立安全的环境”，安理会于1993年开始实施索马里第二期维和行动，并授权维和部队采取包括强制措施在内的“一切必要手段”。 以美国为首的维和部队急于惩罚袭击者，结果于当年10月3日在摩加迪沙市内与当地艾迪德武装派别发生大规模军事冲突，双方均伤亡惨重。此后针对联合国人员的暴力袭击越来越频繁，随着各国部队迫于国内压力纷纷撤出索马里，联索二期维和行动不得不以失败告终，其消除当地部族冲突、实现索马里和平的目标也化为泡影。

索马里维和行动之所以失败，恰恰是因为维和行动过于强调武力报复，尤其是联索二期行动带有极为明显的强制性色彩，不仅没能消除维和部队与当地武装派别的矛盾，而且不加区分地大规模使用武力在某种程度上也将维和行动放在了全体索马里人的对立面上，严重损害了维和行动的效果。滥用武力违背了“除自卫外不使用武力”这一维和基本原则，将“建立与维持和平”变成了“强制实现和平”，而这种用外来武力强加的“和平”根本无法持久。正是意识到了这一点，安理会才不得不在1994年修改了对维和行动的授权，宣布今后不得再使用“胁迫性办法”。

总体上来看，维和三原则在实践中被违反的情形可谓屡见不鲜。归根结底，联合国维和行动实在是介入的太深，但自身又无法代替真正的国内政府，在“该不该管”与“怎么管”等问题上缺乏可以遵循的标准与法律依据，完全依靠临时安排。由于无法摆正自己应扮演的角色，联合国维和行动在实践中经常“跑题”，不断陷入当事国内部冲突之中不能自拔。不仅没有遵守三项基本原则，而且偏离了维和行动的根本目标，导致了维和行动成效时好时坏，既给当事国的主权独立造成了损害，又没能实现当地和平与稳定，反而留下了一个个悬而未决的问题。

四、结论
就目前来看，联合国的集体安全梦想其实是失败了。《联合国宪章》第六章中的和平解决手段太软弱，对于争端各国几乎没有什么实质性的约束力；而第七章规定的集体安全虽然措辞严厉、态度明确，但这些看似完善的规定在现实中完全没有可行性，联合国作为一个国际组织也无法在安全事务上凌驾于主权国家之上。正是由于这两方面的举措都难以付诸实施，联合国才退而求其次，转而建立了维和行动这个介于两者之间的方式来解决冲突。

然而，“第6.5章”的概念虽然创意新颖，但却不具备第六、第七章那样带有国际法性质的、清晰明确的定位。这种模糊的安排导致维和行动在现实中屡屡遭遇尴尬。事实上，联合国维和行动只能在冲突发生并且有可能升级之后，才能派出由各个主权国家组成的军队将当事各方隔离开来，而不去追究谁对谁错。在这里，发挥主要作用的是预防性外交思想而非集体安全制度。集体安全的核心——确定并惩罚侵略者——实际上是被放弃了。

因此，我们不应过分高估联合国维和行动的作用。联合国不是世界政府，维和行动也不等于集体安全。当前全球的安全问题正在呈现出复杂化和多样化的趋势，作为一种由国际组织建立的冲突解决手段，维和行动并不适用于所有的安全问题。更何况即使是在那些联合国维和行动确实能发挥作用的问题上，维和行动由于自身存在的先天不足、加之在后天实践中产生的诸多难以解决的矛盾同样会有失败的风险。
总之，对于联合国维和行动的作用与意义应该客观、冷静的进行分析与评价，既不能全盘否定它对于化解冲突、实现和平的价值，也不能对其抱过高的期望而忽视了维和行动的局限性。

而就联合国自身来说，也有必要尽快完善现行维和行动的各方面内容。首先，联合国必须明确自己作为一个世界性国际组织的定位，避免受到大国因素的干扰；其次，维和行动机制也需要进行修正补充，在国际法和联合国宪章上明确维和行动的性质与目标，并针对第二代维和行动的特点对机制进行改革；第三，维和行动是否成功的关键在于实践效果，而维和行动在具体实践中必须理顺与主权国家的关系，既要恢复和平也要避免过度干涉他国内政。此外，就联合国在波黑和索马里的经验来看，维和三原则虽然在细节上可以灵活调整，但基本精神仍然有必要继续遵循。

联合国维和行动的任务是艰巨的，而现实问题的复杂性更是增加了这一行动的难度。然而正如《联合国宪章》所言，“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”，“务当同心协力，以竟厥功”。 如果能够实现消除战乱、实现和平的根本目标，那么这不仅将最大程度的体现联合国作为国际组织的功用，更是全世界爱好和平的人们的福音。


文中相关数据均来源于联合国网站。