从2002年出台开始，《中华人民共和国安全生产法》的执法主体、适用范围等问题就一直处在争议中。2014年8月《安全生产法》进行了第二次修正，但问题并未彻底解决。
之所以争论不休，根本原因是，安全生产是各行各业、多个领域都涉及到的非常重要工作，也是政府的主要职能。为此，有数不清的法律法规或多或少涉及到了安全生产，而且很多法律法规都先于《安全生产法》出台。作为安全生产工作的专门法，《安全生产法》与其他涉及到安全生产的法律法规的衔接，是个非常复杂的问题。
在立法之初就有两种观点。一种认为，《安全生产法》应该是部“小法”，主要针对工矿企业生产活动；另一种观点主张，《安全生产法》应当成为涵盖所有安全生产领域的综合性的基本法律，成为安全生产工作的“大法”。立法和修法工作就是在比较模糊或者说摇摆的思想指导下艰难完成。《安全生产法》最终没能在外观上成为基本法律，虽然内容上努力成为涉及安全生产的其他法律的“母法”，最大限度地把经济活动中与人身财产安全有关的事物都“管”起来，但效力并不比其他法律高。
交通运输生产经营活动，算得上是事故多发的一个高危行业。这就与《安全生产法》结下不解之缘。《安全生产法》修订后，人们普遍认为“安全生产行政执法主体大量增加了”。如何依据《安全生产法》进行交通运输行业安全生产执法，或者说如何依据《安全生产法》实施行政处罚、行政许可、行政强制，就成了一个问题。
其实这个问题也可以不重要——毕竟交通运输部门肯定算不上《安全生产法》的主要执行部门。但事故后严厉的问责还是象头上悬着的达摩克利斯之剑。这是交通运输部门最恐怖的一件事。这么一倒逼，就不得不认真对待《安全生产法》了。
（如无特别注明，下文《安全生产法》均指2014年修正版。）
监管主体
在讨论安全生产执法前，有必要讨论下监管主体。一般来说，执法是监管的一部分。没有监管权，就不会有执法权。执法主体也一定是监管主体。
关于监管主体，《安全生产法》是这样解释的：
第九条 国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。
安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。
安全生产监督管理部门因为对安全生产工作“实施综合监督管理”，因而又被称为安全生产“综合监管部门”。“综合监管”的职责，根据《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第24号），是“指导协调和监督检查本级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责；对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位实施安全生产监督管理；对下级人民政府安全生产工作进行监督检查。”
其他“对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”的部门，可以分为“行业监管部门”、“专项监管部门”。前者如例如建筑、水利等行业的主管部门；后者如负责消防、道路交通安全、特种设备安全的主管部门。
其实“综合监管部门”在综合监督管理的同时，又对煤矿行业，危险化学品经营、烟花爆竹生产销售、职业卫生等行业、领域的安全生产工作实施监督管理。因而又是个“行业监管部门”和“专项监管部门”。
安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，《安全生产法》统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”。
对了，还有个“属地监管”的单位：乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构实施。虽说权力有限，但至少也算“准监管”，而且这符合执法“重心下移”的改革方向。关于其职责，《安全生产法》是这么规定的：
第八条第三款 乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。
到最后就会发现：综合监管、行业监管、专项监管，或许加上个属地监管，职能划分并不明确，相互交叉，你中有我、我中有你。各种监管。例如，道路运输企业安全生产工作就明显属于多头管理，政出多门。
为此，各级各地政府都划分安委会成员单位安全生产工作职责，并且不断修订完善。
但是不无遗憾，这些职责划分的文件尽管显得很冗长，面对纷繁复杂的社会事务还是远远算不上清晰。而且，这种职责划分文件在制定主体上，一般都是“安全生产委员会安委会”甚至是其办公室。安委会只是政府安全工作的议事协调机构；安委办则与同级安监部门“两块牌子一套班子”。这样的文件，对比“职责法定”的要求，效力还是存在问题的。
而在这种状态里，安监部门处于相对主动的地位。安监部门在安全生产工作协调、责任追究等机制中发挥主导作用。随着部门力量的壮大，安监部门的触角可以比较自如地在其他部门的领地伸缩。据说有的地方安监部门都管上机动车超载超速了。甚至除了安全生产领域，对其他涉及到“安全”的领域，安监部门似乎也颇有兴趣，比如对公路等公有公共设施的安全保障。所以他们有意无意把自己部门名称中“安全生产”简化为“安全”……
还是说自己吧。交通运输部门是法定的交通运输行业安全生产的监管部门。其所属的执法管理机构，根据法律法规授权在各自子行业里承担行业监管部门职责。
行政许可
交通运输管理部门依法实施的行政许可项目，大多涉及到安全生产。《安全生产法》对涉及行政许可方面的内容并不多。
第六十条 负有安全生产监督管理职责的部门依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等，下同）或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查；不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过。对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理。对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
这里《安全生产法》对涉及安全生产的行政审查批准事项提出了要求。根据《行政许可法》和行政审批制度改革的要求，这些批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等等可以统一到“行政许可”。《安全生产法》对行政许可有这样几层意思：
第一层意思：许可或者验收的审查，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行；
第二层意思：对未依法取得批准或者验收合格的单位擅自从事有关活动的，负责行政审批的部门发现或者接到举报后应当立即予以取缔，并依法予以处理；
第三层意思：对已经依法取得批准的单位，负责行政审批的部门发现其不再具备安全生产条件的，应当撤销原批准。
第六十条第一层意思中，关于行政许可的条件，《安全生产法》与《行政许可法》的规定并不完全相同。《行政许可法》规定，应该由法律、法规、规章对实施行政许可作具体规定。行政许可条件包括安全生产条件在内，都应当法定。而《安全生产法》要求实施行政许可法条件，除了法律、法规，还有“国家标准”“行业标准”。《安全生产法》在此是有问题的。交通运输管理部门还是应当执行《行政许可法》的规定。
1．涉及行政许可的，《行政许可法》为特别法优先适用；
2．通说认为，强制性标准才能成为“技术法规”。同时，根据国务院《深化标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）以及国务院2015年3月公布的《中华人民共和国标准化法（修订草案征求意见稿）》，今后只有强制性国家标准，强制性的行业标准和地方标准都会被清理。而且强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围之内。也就是说，涉及安全生产的标准，应当是强制性国家标准。推荐性国家标准、行业标准，还有地方标准，不应成为行政许可条件。
第六十条第二层的意思，应当没有多少争议。这其实是对查处“未经许可，擅自从事需要取得许可的活动”的要求。需要注意的是“应当立即予以取缔”的说法。“取缔”的定义和属性当前尚无定论，大概就是终止当事人从事某项活动的意思。但是具体能够采取什么措施并不明确，就是《无照经营查处取缔办法》也面临大修。交通运输管理部门面对涉及安全生产违法行为，应该按照交通运输有关法规规章的规定，立即责令停止相关经营活动或者依法实施行政强制措施。至于在达到取缔的目的前，能否不发生生产安全事故，那好像只能靠天吃饭了。
第三层意思容易引起误解。
1．“已经依法取得批准”的单位“不再具备安全生产条件”，应当“吊销”而非“撤销”。因为该许可决定原先是合法有效的，无非是在后来的生产经营活动中不再具备安全生产条件。而如果“撤销”该许可决定，应当是出现了《行政许可法》第六十九条的情形。这意味该许可决定属于自始无效。因此，此处应为“吊销”。这是行政许可后的监管，属于行政处罚行为。
2．“安全生产条件”也有讲究。行政许可中哪些条件属于“安全生产条件”，需要研究后应当明确。
因此，《安全生产法》的这一层规定不宜直接适用。交通运输行业相关的规章已经依据《安全生产法》结合行业实际做了具体规定。例如《道路旅客运输及客运站管理规定》。应该按照交通运输有关法规规章操作。
行政强制
《安全生产法》分别设定了行政强制措施和行政强制执行。
第六十二条第一款 安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：
（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；
（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；
（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；
（四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。
此款设定了行政强制措施。虽然第（二）（三）项设定的“责令当事人改正”“责令排除隐患”“责令从危险区域内撤出作业人员”“责令暂时停产停业”等行政行为，属于行政强制措施还是行政命令有争议。第（四）项设定的查封、扣押无疑属于行政强制措施。此次《安全生产法》就是按照《行政强制法》有关查封扣押的规定对该项作了修改。
《安全生产法》设定的这些行政措施，交通运输管理部门不宜轻易适用，除非确实面临着紧迫而现实的危险。《安全生产法》同时作为下位法的立法依据，有关规定已经在《建设工程安全生产管理条例》等一些法规、规章中有体现。
第六十七条 负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。
负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。
本条其实是设定了对拒不执行行政命令的生产经营单位采取停电的行政强制执行方式，并对负有安全生产监督管理职责的部门作了普遍授权。《行政强制法》并不禁止对生产经营单位采取停止供电方式。这种方式能够比较平静和有效地迫使当事人履行相关行政决定。交通运输管理部门应该可以适用。
当然，采取这一方式是有条件、讲程序的。一是已有行政决定在先；二是生产经营单位拒不执行行政决定；三是存在发生生产安全事故的现实危险。同时在实施停电的过程中要保证安全，并且要经本部门主要负责人批准。
行政处罚
《安全生产法》“法律责任”一章中，对当事人行政处罚的条款多达21条。
原《安全生产法》第九十四条规定：“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定”。这里仅指安监部门。但新的《安全生产法》规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定”。扩大行政处罚的实施主体范围。
作为“其他负有安全生产监督管理职责的部门”之一，交通运输管理部门一下子增加了很多权力事项。那么，交通运输管理部门是否可以适用《安全生产法》条款实施行政处罚？
先老老实实梳理分析《安全生产法》中有关行政处罚的条款。
第八十九条：承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构出具虚假证明的法律责任；
第九十条：生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照规定保证资金投入致使单位不具备安全生产条件的法律责任；
第九十一条：生产经营单位的主要负责人不履行安全生产管理职责的法律责任；
第九十二条：生产经营单位的主要负责人不履行安全生产管理职责导致发生生产安全事故的法律责任；
第九十三条：生产经营单位安全生产管理人员不履行安全生产管理职责的法律责任；
第九十四条：生产经营单位未按规定设立安全生产管理机构、配备安全生产管理人员及对有关人员未按照规定进行教育、培训和考核的法律责任；
第九十五条：矿山、金属冶炼建设项目或者用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目未按规定进行安全评价、安全设施设计、施工和验收的法律责任；
第九十六条：生产经营单位未设置警示标志及未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测等违法行为的法律责任；
第九十七条：未经依法批准擅自生产、经营、储存危险物品的法律责任；
第九十八条：生产经营单位违反有关危险物品管理的规定及进行危险作业未安排专门管理人员进行现场安全管理的法律责任；
第九十九条：生产经营单位未采取措施消除事故隐患的法律责任；
第一百条：生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件的单位或者个人以及未与承包单位、承租单位签订安全生产管理协议等违反有关规定的行为的法律责任；
第一百零一条：两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行作业未签订安全生产管理协议或者未指定专职安全生产管理人员的法律责任；
第一百零二条：生产经营单位生产、经营、使用、储存危险物品的车间、商店、仓库及员工宿舍不符合有关安全要求的法律责任；
第一百零三条：生产经营单位与从业人员订立协议减免应承担责任的法律责任；
第一百零四条：生产经营单位的从业人员不服从管理违章操作应承担的法律责任；
第一百零五条：生产经营单位拒绝、阻碍负有安全生产监督管理职责的部门依法实施监督检查的法律责任；
第一百零六条：生产经营单位的主要负责人在发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿，对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的法律责任；
第一百零八条：生产经营单位停产停业整顿仍不具备安全生产条件的处罚规定；
第一百零九条：对生产安全事故负有责任的生产经营单位的法律责任。
而在第一百一十条，《安全生产法》对行政处罚主体问题作了原则性规定。
第一百一十条 本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。
根据第一百一十条的规定：第九十二条、第一百零六条、第一百零九条罚款的处罚，由安全生产监督管理部门执行；第一百零八条的处罚，由县级以上人民政府决定；第一百零六条中拘留的行政处罚由公安机关决定。另外，第九十五条是关于“矿山、金属冶炼建设项目或者用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目”的，与交通运输无关。第九十七条是转致条款，第一百零四条是生产经营单位内部处分与刑事责任的规定。
剔除7个条款，还有14条，虽然其中还有大量与交通运输行业无关的内容，但还是有大量条款，理论上能够成为交通运输管理部门实施行政处罚的依据。
然而真的把《安全生产法》的罚则当包打天下的普遍武器可能并不妥当。《安全生产法》毕竟是对所有行业安全生产工作进行规范的法律，并没有考虑到交通运输行业的具体情况，同时条文比较笼统抽象，针对性不强，比较难以把握。
因此，个人建议以下情形不宜直接依据《安全生产法》处罚：已经有其他有关法律、行政法规、地方性法规以及规章作出具体规定的；《安全生产法》概念不明，无法把握的；安监部门或者其他部门已在交通运输行业执行的……
同时，以下情况下可以依据《安全生产法》实施行政处罚：上级人民政府或其安全生产委员会明确要求交通运输部门执行某一条款的；上级交通运输针对有关条款作出操作性的具体规定或者解释的；当事人安全生产违法行为严重，发生事故的危险程度极高的，交通运输部门的法规规章不够用的，等等。
《安全生产法》用好了，有利于推进交通运输行业健康有序发展。用不好，也可能因此惹上麻烦。
感谢您的阅读
感谢您的关注和传播
联系客服
