查处提交虚假材料取得公司登记案件操作规程（转）

◆ 法律法规依据及行为属性

一、规范法条

《公司法》第五条“公司从事经营活动，必须遵守纪律、行政法规、遵守社会公德、商业道德、诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。”

《条例》第二条“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。

申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。”

二、查处罚则

《条例》第六十九条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”

三、行为性质

属于性质较严重的违反行政（登记）管理秩序的违法行为。

◆ 该违法行为发生的原因、方式、目的及结果

违法当事人向公司登记机关申请设立、变更、注销登记时，提交虚假材料，取得公司登记的违法行为的原因，或因其自有条件达不到前置许可设立事项的批准条件；或是因为自有条件不足，达不到法定登记注册、变更事项或注销登记的标准或条件；或是为了实现材料提供者的某种不符合诚信商德、损人利己的目的，而向登记机关提交登记前制作或编造的虚假材料（提供虚假情况），并以此获得了公司的登记。

◆ 追责时效

违法当事人向公司登记机关申请设立、变更或注销登记至违法行为存续期间，两年以内发现并查处。两年内自动改正，可以不作行政处罚；如果行为未改，有连续或者继续状态的，发现即可查处。

◆ 查处该违法行为的权力人

给当事人依法登记的公司登记机关。

◆ 需调查的相关人

一、造成该违法行为发生的相对人

（一）负主要法律责任者

从事该违法行为的公司法人（包括一人有限责任公司法人）。

（二）负次要法律责任者

为违法当事人申请登记的经办人、代理人、被委托人，评估、验资、验证机构等。

二、应当主要调查、取证的相关人

涉案的公司法人、发起人、股东、董事长、法定代表人、经理、为当事人申请公司登记的代理人和被委托人、验资机构、公司的开户银行和公司登记机关指定的验资银行等。

◆ 调查适用的行政措施

公司登记机关应当适用《行政处罚法》第三十六条“……全面、客观、公正地调查，收集有关证据；……”和第三十七条 “……询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当七日内及时作出处理决定”的规定，采取收集证据、核实违法行为发生事实的调查措施，根据情节，必要时，也可以依据《行政处罚法》第八条第（五）项的规定，暂扣违法当事人的营业执照，并依据《条例》第六十九条的规定，责令其改正违法行为。

◆ 查证取向及注意事项

一、该违法行为主要标的反映物

当事人向公司登记机关提交的有关登记文件及与之反映出的人、事、物、约定、投入、地点、记录、证明、权属等申报的情况或内容不符、错位、虚假的相关证据。凡是能够证明违法事实的有关证据材料都应提取入卷，具体如下：

（一）物证、书证（原件或复印件）

1.当事人主体资格证明——营业执照，公司法人的章程，股东及其身份证明，股东会或董事会决议、决定，以及公司申请登记时应当提交的材料及其真伪鉴定材料；

2.中介服务（包括承担资产评估、验资或者验证）等机构的陈述、验资的原始材料；

3.当事人的银行开户许可证、银行入资通知书等材料及其真伪鉴定材料，公司发起人、股东交付公司登记机关指定银行账户或其公司银行账户的资金或股金走向的进出票据、对账单、账册、记账凭证；

4.当事人财务部门的明细账、现金账、银行账、固定资产账及其记账凭证等；

5.实物出资的**，财产权属的证明文件及财物在注册资本中的实际占有情况的证据，能够明确财产所有权归属或者实物权属、价值的有关证据；

6.以货币方式出资的，调取公司股东或发起人出资的股金要约、来源、走向等材料；

7.借款协议、委托代理协议等其他证据。

（二）当事人（全体股东、发起人或指定的代表或者共同委托的代理人及其行为主要责任人，评估、验资、验证机构相关人等）的陈述。

（三）证人证言

评估、验资或验证机构、银行、当事人财务管理人员的笔录、记录等。

（四）旁证

1.税务、卫生、检疫、环卫、交通、国有资源、质量检测、司法等监管、鉴定机关的相关证明材料；

2.被侵害权益的相关人的投诉、举报、证明、权益主张（含委托）权等相关材料；

3.同业、合作伙伴、供应商、销售商、验资机构、银行等证明、记录。

（五）具有法律效力的鉴定证据

司法机关对其申请登记的材料的鉴定证明

（六）其他视听、照片、录像、电子函件、电子储存资材或数据等证据材料。

二、取证应当注意的事项

以上证据为基本证据，可根据案件情况适当取舍，并在取证中注意以下几个方面：

（一）除一人有限责任公司外，证据应当证明当事人的违法行为的主观故意，属于个人还是集体的意愿，是否是受胁迫、利诱或被欺骗，是否对社会造成了危害后果，于法律法规不得从轻或者应当从轻、从减的情节。

（二）除一人有限责任公司外，证据应当证明当事人非主观故意而由个人或代理擅权造成的违法，是否对社会造成了危害后果，是于法律法规不得从轻或者应当从轻、从减的情节。

（三）必须取得司法鉴定机关或其他相关单位、人员对其提交的虚假文件的鉴定或认定性的证明证据。

◆ 认定该行为违法并应当依法查处的复合案件

一、构成违法性质的要素

（一）被处罚主体身份

从事该违法行为的公司法人（包括一人有限责任公司法人）。

（二）该违法行为的特征

1．提交虚假材料，取得了申请设立登记的有限责任公司，此前向公司登记机关提交的下列：

公司法定代表人签署的设立登记申请书；全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；公司章程；依法设立的验资机构出具的验资证明；股东首次出资是非货币财产的，提交的已办理其财产权转移手续的证明文件；股东的主体资格证明或者自然人身份证明；载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；公司法定代表人任职文件和身份证明；企业名称预先核准通知书；公司住所证明；国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件；法律、行政法规或者国务院决定规定设立有限责任公司必须报经批准的公司，提交的有关批准文件等材料中，掺杂着虚假不实的内容。

2．提交虚假材料，取得了申请设立登记的股份有限公司，此前向公司登记机关提交的下列：

公司法定代表人签署的设立登记申请书；董事会指定代表或者共同委托代理人的证明；公司章程；依法设立的验资机构出具的验资证明；发起人首次出资是非货币财产的，提交的已办理其财产权转移手续的证明文件；发起人的主体资格证明或者自然人身份证明；载明公司董事、监事、经理姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；公司法定代表人任职文件和身份证明；企业名称预先核准通知书；公司住所证明；国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件；以募集方式设立股份有限公司的，提交的创立大会的会议记录；以募集方式设立股份有限公司公开发行股票的公司，提交的国务院证券监督管理机构的核准文件；法律、行政法规或者国务院决定规定设立股份有限公司必须报经批准的公司，提交的有关批准文件等材料中，掺杂着虚假不实的内容。

3．有限责任公司与股份有限公司，在向公司登记机关申请变更（包括合并、分立）登记、注销登记，并取得变更登记或注销登记的，此前向公司登记机关提交的下列材料：

（1）变更登记提交的：公司法定代表人签署的变更登记申请书；依照《公司法》作出的变更的股东会决议或者决定；国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件；公司变更登记事项涉及修改公司章程的，提交的由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案；变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，向公司登记机关提交的有关批准文件；公司变更住所的，提交的新住所使用证明；公司变更（增减）注册资本的，提交的验资机构出具的验资证明；公司变更（增减）实收资本的，提交的验资机构出具的验资证明；提交的公司变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的批准文件；有限责任公司股东转让股权的，提交的新股东的主体资格证明或者自然人身份证明；公司合并、分立提交合并协议和合并、分立决议或者决定以及公司在报纸上登载公司合并、分立公告的有关证明和债务清偿或者债务担保情况的说明；法律、行政法规或者国务院决定规定公司合并、分立必须报经批准的，提交的有关批准文件等材料中，掺杂着虚假不实的内容。

（2）注销登记提交的：公司清算组负责人签署的注销登记申请书；人民法院的破产裁定、解散裁判文书，公司依照《公司法》作出的决议或者决定，行政机关责令关闭或者公司被撤销的文件；股东会、股东大会、一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会或者人民法院、公司批准机关备案、确认的清算报告；法律、行政法规规定应当提交的其他文件；国有独资公司申请注销登记，提交的国有资产监督管理机构的决定，其中，国务院确定的重要的国有独资公司，提交的本级人民政府的批准文件等材料中，掺杂着虚假不实的内容。

注：上述几种违法行为者向公司登记机关提交的材料中，只要其中的一个掺杂虚假不实的内容，就可以构成提交虚假材料的违法性。

（三）该违法行为造成的危害

蒙蔽公司登记机关取得登记，扰乱行政管理秩序，以此欺骗与该公司合作的其他公民、法人或者其他组织，侵害他们的合法利益，甚至侵害国家、集体、公司股东、法定代表人等的利益，扰乱社会和市场的秩序。

二、认定该违法行为的法定要素

（一）对造成该违法行为发生的主客观原因的考量

公司登记机关应当考虑当事人是否具有主观故意性。虽然在它申请其企业法人设立或变更之初，就应知《公司法》第五条和《条例》第二条等有关登记注册的规定了，但有时会有少数股东或发起人为了私利而背着公司违法，或者指使被委托人、代理人背着公司出具虚假的申请登记的材料。

（二）认定查处该违法行为的关键要件

1.违法当事人和公司登记机关申请设立、变更或注销登记时，提交的材料中（除注册资本材料虚假的外）掺杂着虚假成分，并因此而获得了公司的登记，方可认定其行为违法，并考虑是否对其实施行政处罚。

如果违法当事人这一行为，没有导致其从公司登记机关取得其申请设立、变更、注销登记事项的结果，适用《条例》第六十九条认定并查处该行为的违法构成要件即不成立。

2．违法当事人向公司登记机关申请设立、变更或注销登记时，提交的材料中掺杂着虚假成分，并因此而获得了公司的登记（除一人有限责任公司外），属于股东会集体主张，既不是个人股东或发起人瞒着其他股东而自作主张而为的，也不是代理人擅权而为的，或虽然属于个人、少数人所为，但是事后，得到股东会或董事会的默认的。方可认定其行为违法，并考虑是否对其实施行政处罚。

◆ 对该违法行为量度行政处罚的原则及注意事项

一、量度总原则

公司登记机关应当根据《行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”规定的总原则，量度对该违法行为实施行政处罚。

二、不同情节分类量度

（一）对于当事人的违法行为，没有危害国家安全、社会和市场秩序的稳定，没有损害发起人、股东、债权人、权利人、其他经营者、消费者等合法权益的，且有以下情形之一的：1.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；2.受他人胁迫有违法行为的；3.配合行政机关查处违法行为有立功表现的；4.其他依法从轻或者减轻行政处罚的……（《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款“应当依法从轻或者减轻行政处罚”的违法情形），公司登记机关可以考虑适用该款和其第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定对当事人责令改正，减轻或免于行政处罚。

（二）对于当事人的违法行为危害国家安全、社会安定或秩序，侵害其他经营者、股东、发起人等合法利益轻微的，公司登记机关可以考虑适用《条例》第六十九条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款”规定的低限处罚幅度，量度对其实施责令改正、罚款的行政处罚。

（三）对于当事人的违法行为严重危害到了国家安全、社会安定或秩序，侵害其他经营者、股东、发起人等合法利益的，公司登记机关可以适用《条例》第六十九条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”规定的高限处罚幅度，量度对违法当事人实施责令改正、罚款的行政处罚，并根据其违法情节轻重撤销其（设立、变更或注销）登记，或同时吊销其营业执照。但是，对于公司属于提交虚假材料注销登记的违法行为，是否根据情节轻重决定吊销其营业执照，应当注意其法律查禁效果和法律保护效果（理由见以下“注意事项”）。

三、注意事项

（一）对于违法当事人的违法行为危害性小的，不宜吊销违法当事人营业执照，并分清违法的主观故意的责任人。

（二）此条款规定的“撤销登记”的行政处罚，应当同时涉及“撤销设立登记”、“撤销变更登记”和“撤销注销登记”这三种处罚形式。因此，公司登记机关在查处提交虚假材料的违法当事人时，应当针对其登记事项种类，分别作出撤销设立、变更、注销等相应登记的行政处罚。

（三）对于一个自然人（一人有限责任公司法人）提交虚假材料设立多个有限责任公司的违法行为，应当直接作出撤销设立登记的行政处罚。

（四）对于公司企图通过提交虚假材料变更登记或者注销登记，损害债权人、股东、发起人等的合法权益或者法定代表人的管理权益等的违法行为，应当采用撤销这次恶意变更的登记的行政处罚，并从保护公司法人及其股东、发起人利益的角度出发，不宜采取吊销该公司营业执照的行政处罚，否则，会支持违法当事人损害上述权益人的违法行为。

（五）对于违法当事人的违法行为危害性较大的，且已经损害债权人、股东、发起人、法定代表人、其他经营者等的合法利益的，公司登记机关应当撤销其提交虚假材料获得的设立登记、或提交虚假材料获得的变更登记，同时根据情节轻重、决定是否吊销其营业执照。

但是，对于提交虚假材料注销登记的违法当事人，在撤销其注销的登记后，则不可采取吊销营业执照的行政处罚，因为，虽然该当事人提交虚假材料完成了公司注销登记的行为违法，公司登记机关应当通过撤销其违法注销登记的行政处罚对其违法注销的行为予以纠正，但是，事前该违法当事人采取提交虚假材料办理注销的行为本身，就是为了实现其停止使用《营业执照》继续经营来侵害债权人、股东、发起人、法定代表人合法权益的目的，而公司登记机关撤销其注销登记本身，却是依法恢复其违法注销公司前的状态——营业执照的使用者、公司法人的经营者的身份，所以，如果公司登记机关在对其作出撤销注销登记后，再吊销其营业执照，不但违反法定纠错的本意，而且造成该行政处罚的效果适得其反、自相矛盾。有时甚至会损害无过错的其他法定代表人、股东、债权人等的合法权益。

（六）对违法当事人的违法行为危害国家安全、社会安定或秩序，侵害合作伙伴、股东、发起人、其他经营者等合法利益或者权益严重的，公司登记机关依法作出行政处罚和撤销其登记、吊销其营业执照后，对于违法行为人构成犯罪的，应当依据《公司法》第二百一十六条和《条例》第八十六条的规定，依法追究其刑事责任。

（七）公司登记机关在查处违法当事人的违法行为的同时，应当责令其改正违法行为。