□ 北京大学城市规划与设计学院（北京大学深圳研究生院） 吴攀
精明增长是一项综合的应对“城市蔓延”的发展策略，目标是通过规划紧凑型社区，充分发挥已有基础设施的效力，提出“城市增长边界”(Urban Growth Boundary)、”TOD”(Transitoriented Development)发展模式以及城市内部废弃地的再利用(Brown field Redevelopment)等，提供更多样化的交通和住房选择来努力控制城市蔓延。它还是一项将交通和土地利用综合考虑的政策，促进更加多样化的交通出行选择，通过公共交通导向的土地开发模式将居住、商业及公共服务设施混合布置在一起，并将开敞空间和环境设施的保护置于同等重要的地位(Geoff Anderson,1998;Victoria Transport Policy Institute 2003)。
20世纪90年代末，美国人意识到其“郊区化”发展带来的问题：低密度的城市无序蔓延，人口涌向郊区建房，“吃”掉大量农田，城市越“跑”越远，导致能耗过多、上班路程太长等城市病接踵而来。学者们将城市蔓延带来的不良影响确定在5个方面：
1、无节制的土地消耗；
2、增加市政基础设施的投入；
3、居高不下的公里数；
4、不佳的土地利用形态；
5、就业岗位和人口空间分布的不匹配以及由此而来的社会问题。
而欧洲的“紧凑发展”却令许多历史城镇保持了其紧凑而高密度的形态，并被普遍认为是居住和工作的理想环境。美国人因此提出了“精明增长”（smart growth）概念。
2000年，美国规划协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”（Smart Growth America），确定精明增长的核心内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，空间紧凑，混合用地功能，鼓励乘坐公共交通工具和步行，保护开放空间和创造舒适的环境，通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。精明增长最直接的目标就是控制城市蔓延，改变城市浪费资源的不可持续发展模式，促进城市的健康发展。
中国的城镇化被认为是影响21世纪人类文明进程的大事。解放初期中国城市化率只有10.6%，改革开放初期中国城市化率才达到20%；改革开放30年后，中国的城市化达到51.27%。城市化意味着大量的土地变成建成区。从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长78.3%；到2010年，这个数字达到4.05万平方公里，又增长85.5%。2010年，中国已有7个城市建成区超过1000平方公里；有183个城市提出了建设国际化大都市目标。
深圳在改革开放和我国城市化的浪潮中，无疑是一个非常成功的案例。深圳经过30多年的特区建设，经历了超常规的工业化、城市化发展历程，从一个小渔村一跃成为常住人口将近1200万的大都市。但一味追求快速发展也使得这个城市面临多种问题，其中土地、空间难以为继问题尤为突出。一方面可建设用地已成为稀缺资源，另一方面土地产生效能较为低下，原有用地功能、建设环境不符合城市发展要求。快速城市化带给人们的问题是：由于土地资源是不可再生的，这些有限的土地资源如何才能释放出更大的发展空间，创造更大的城市价值？正是因为“精明增长”的主旨不在于要发展建设多少新的城市或者城镇、城区，而是致力于恢复已建成区环境的活力，二次开发、集约利用，让土地重新焕发生机，因此，迈入而立之年后，深圳实际上已经不断尝试用精明增长的思路进行空间规划及土地开发。其中“城市更新”模式最为成功，作为全国土地二次开发的先行者，城市更新实际上已成为精明增长理念较为成功的操作范例，对于急需破解“土地难以为继”的深圳来说，无疑是一剂极好的良药。
早在2009年 12月1日，深圳市就出台了《深圳市城市更新办法》，率先提出“城市更新”概念，成为国内首部系统规范旧城改造工作的政府规章，开始了对存量土地价值的再发掘、科学配置土地资源的历史革新。《更新办法》的最大亮点，就是发挥特区在改革创新上先行先试的优势，提出了综合整治、功能置换、整体拆除等不同的更新模式，让原本低效、不集约、功能不完善、配套不齐全、环境差的老城区土地找到了二次开发、重新发挥活力的捷径，在尊重市场规律的前提下重新释放土地价值，让深圳的城市面貌和功能更具品质。紧接着，2012年，市政府又出台《深圳市城市更新办法实施细则》，构成城市更新两大核心政策。随后，相关主管部门就更新项目具体审批操作规程等出台了一系列配套政策。此外，市政府还先后于2012年、2014年级2016年发布过三次《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，力求简化和完善更新项目审批政策，促进更新项目的批后实施工作。
上述政策规定在不断完善和促进城市更新工作的同时，有力推进了城市旧城区的再开发和土地集约节约利用，拓展了城市发展空间，促进了产业发展和住房保障，提高了城市存量用地的品质和活力，完善了城市功能，弥补了公共服务能力的不足。
来自市规划国土委的有关统计数据显示，截至2016年6月30日，全市已累计有551项城市更新项目列入计划，用地面积达到4505公顷，其中审批通过规划项目327项，用地面积约2612公顷，已实施（含已建成）项目154项，用地面积约1180公顷，目前在建项目101项，用地面积约763公顷。这些项目正是深圳步入城市精明增长的空间规划实践，至少取得如下成绩：
1、带动的固定资产投资额呈逐年递增态势。2011年至2015年城市更新完成投资额分别是142亿、250.5亿、365.7亿、400亿、550亿。
2、带动存量用地供应占比逐年攀升。2011年深圳存量建设用地供应约897公顷，占全市总供应土地面积的46%，到2015年，存量建设用地供应约1083公顷，占全市总供应土地面积的77%。
3、完善了城市功能和公共服务。已批的城市更新规划为全市新增了学校85所、幼儿园190所、医院4家、社康中心156家、公交首末站99个。
4、促进了产业转型升级。截至2015年底，全市已有61个拆除重建的产业升级项目获批，更新改造后将提供1285万平方米产业用房以及相应的产业配套。
5、稳定了房地产市场。2015年除回迁给原业主的物业以外，城市更新供应商品房约436万平方米，占全市的47%，在新增居住用地极为有限的情况下，城市更新项目成了商品房和保障性住房供应的主要来源。
在深圳新增用地规模逐年减少的情况下，城市更新已成为破解我市土地资源紧缺难题的重要举措，对于转变城市粗放式发展、实现城市质量为主导的发展模式有重要意义。因此总结城市更新的成功经验、探讨精明增长优化模式、规避开发风险和失误，对深圳下一步城市发展颇有助益。笔者以深圳城市更新的成功经验及问题为切入点，展开如下几点思考和探讨：
（一）集约利用城市空间，破解土地资源的硬约束
提高容积率和建筑密度是当前非常令人敏感的概念。老百姓常常认为这样做会损害生态环境和居住质量，其实不竟然。深圳蔡屋围的城市更新就是很好的例子。利用科学规划和设计，在不影响生活质量的前提下，有针对性地提高部分建筑密度（深圳的许多城市更新项目相应做了提高）进行填充式发展。提高城市空间利用紧凑性，同时可以改善就业、交通等一系列问题，实现城市精明增长未尝不可。当然这首先需要厘清城市建设用地总量，在控制总量增加的同时对城市闲置和不合理利用的土地进行二次开发。
（二）调整城市空间结构，留足开放空间保障民生质量
城市更新往往过于关注具体项目的操作，而容易忽视大尺度空间或宏观层面的管控，这就可能导致城市开发过于紧凑和密集，影响整体品质。所以，我们在考虑土地利用集约化、让城市紧凑型发展的同时，应该注重从更高的层面，通过调整城市空间结构，增加或者预留保障群众生活质量所需的开放空间和公共配套设施，特别是要严格控制关乎城市生态环境的敏感土地开发。曾有专家在城市论坛上深入浅出地说过，以前的城市规划考虑的只是把项目放在哪；现在首先要考虑的是：把城市划好什么是禁建区、什么是限建区、什么是宜建区，要划好湖泊、河道的蓝线，划好各项公共设施的黄线，划好城市公共绿地的绿线，还要划好文物保护的紫线。有了这样一些“区”和“线”的规划，才能使我们的城市可持续发展，并且发展得更加科学。
（三）改善城市空间布局，发展精明交通
目前许多城市在远郊建设了大型住宅区，又在城市中心规划建设了许多CBD(中心商业区)或者文化密集区，不但导致功能单一，也将两者通勤距离拉长，造成成千上万的就业大军往往需要早出晚归的奔波于上述区域之间，致使城市交通拥堵现象严重。城市更新属于土地二次开发，对于完善原先不合理的城市功能布局，优化城市空间结构有重要作用。因此，对于城市更新项目的布局和功能引导，需要从全市层面统筹规划，将城市人口、土地、产业、生态环境、基础设施等要素纳入一个统一的空间系统，进行综合利用，平衡人口居住与就业的发展，减少居民跨片区的长距离出行。实践中，可以从城市规划入手，以精明增长为理论依据，尽可能前瞻性地考虑城市区域土地多种功能的科学混合、产业混搭的多样性布局与交通网布局，再辅以公交优先发展，倡导公共交通为主，慢行交通为辅的政策导向，通过更加智能的信息和通信技术去提高交通效率，精明交通的实现就指日可待。
国外媒体称，中国的城市化是“一边生病、一边成长”。这说明城市化面临着各种各样的问题和矛盾。城市的精明增长不可能一蹴而就，必然是一个曲折而渐进过程。它从理论到实践，没有好的保障和支持，是很难发挥好作用、收到实效的。我国人口基数大，城市化进程尚未完成，城市人口比重还将进一步扩大，对于原本就土地资源紧张的各大城市而言，粗放式发展、盲目扩张的模式浪费了大量的土地资源，造就了一批批无活力的空城，已不适应新时期的发展诉求。深圳多年城市更新的成功经验表明，精明增长对于像深圳乃至我国的大部分城市而言，都是值得积极探索和推广的理念，因此可以考虑将精明增长理念运用到城市规划、土地利用、环境保护和交通规划等相关领域，并在相应的法律法规和政策层面得到有效支持，这样才能使精明增长在更大的层面发挥作用。
DOI：10.16116/j.cnki.jskj.2017.03.016
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