徐娇
（文山州人民政府投资项目评审中心 云南文山 663000）
摘要：水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。是实现粮食稳产的必要和先决条件，是支撑新型工业化、城镇化、农业现代化的重要基础。“十二五”以来，党中央、国务院相继作出加快水利改革发展、保障国家水安全、推进重大水利工程建设等一系列决策部署，水安全上升为国家战略，治水理念不断升华，治水兴水进入一个新的阶段。“十二五”期间，全国水利建设完成总投资达到2万亿元，年均投资4000亿元，国家投入基础设施建设中水利投入占了很大比重。
关键词：建设方；水利工程；造价控制
水利工程作为基础设施建设的首要任务，对推动地方经济建设，保障农业发展有着至关重要的作用。水利工程具有很强的公益性，投资主要来源于财政收入，进一步加强水利工程造价管理，提高资金使用效率，使有限资金用在刀刃上，实现经济效益最大化十分重要。下面笔者就建设方在基层水利工程建设中的造价控制进行探讨。
按项目的建设程序来分，水利工程项目建设分为几个阶段：根据国民经济和社会发展长远规划，结合行业和地区发展规划的要求，提出项目建议书；在勘察、试验、调查研究及详细技术经济论证的基础上编制可行性研究报告；根据可行性研究，编制设计文件；初步设计批准后，进行施工图设计；施工；验收交付使用；项目后评价。2015年，国家发改委、水利部等部门发布《关于精简重大水利建设项目审批程序的通知》（发改农〔2015〕1860号），明确中型水库按规定不再编审项目建议书，直接审批可行性研究报告。部分水利工程项目建设程序有所精简。
由于项目投资大、资金来源主要为财政、与当地群众生产生活密切相关等因素影响，水利工程全生命周期较长。水利工程造价控制贯穿项目的全过程，要根据项目建设程序，分阶段、有针对性的进行把控。作为建设方，也就是投资方，要着重抓好投资决策阶段（可研阶段）、设计阶段（两阶段设计）、建设实施阶段（施工）等几个阶段的控制重点，并逐步完善工程造价后评价的措施。
3.1 投资决策与资金投入脱节
投资决策主要为项目可行性研究阶段，作为投资部门的控制作用，主要体现为国家投资主管部门对可行性研究报告进行审批。水利工程项目可研审批，各级政府投资主管部门充分发挥行业部门作用，采取两级或三级审查制度，以小（一）型水库可行性研究报告审批为例，可行性研究报告编制完成后先由行业主管部门对项目技术方案、投资概算等进行审查，通过行业审查后再由投资主管部门复审，最后才决策项目是否可行。
由于财政薄弱、配套不足等因素，基层水利工程项目资金投入主要依赖于中央或省级资金投入。地方发展迫切需要实施水利基础设施建设，中央或省级资金对地方水利发展补助又往往采取差额补助方式，例如小（一）型水库补助比例为省补50%，农村饮水安全巩固提升工程补助比例为中央补助30%，而项目决策权也就是审批权都下放到地方。项目决策权与资金投资权不匹配，为争取更多的上级资金投入，保障地方水利工程项目建设，盲目做大投资，按批复目标“套”投资，与实际资金需求脱节现象时有发生，一定程度上弱化了决策阶段对造价的控制。
3.2 设计及招投标阶段不够规范
地方水利设计行业还未实现完全竞争，设计任务重，设计力量不足问题较为突出；市场化运作引入的设计单位又鱼龙混杂，调研不够，专业水平不高，使得基层水利项目设计质量不高，概算编制不够科学合理；基层水利招投标行业由于项目小，投资小，招投标费用不高，也同样存在竞争不充分、力量不足的问题，招投标控制价、工程量清单编制不规范现象时有发生。
3.3 施工造价管理力量薄弱
在大、中型水利工程项目建设中，聚集了很多专业好、经验足的造价管理人员。施工造价管理力量薄弱主要体现在基层水利工程建设项目上：①基层缺乏专业的管理人员，尤其是造价人员，在施工过程中，常出现计量范围不清的情况。例如：某小坝塘配套渠道施工计量，按照清单综合计价法，模板应包含于渠道混凝土单价中，但是由于管理人员不清楚计价规则，该部分费用最终支付给了施工方，造成了资金的损失；②是工程交易市场有待健全。随着招投标、中介超市等交易市场的建设，基层水利行业工程交易在逐步规范，但仍存在招投标控制价编制深度不够，审核把关不严的现象，给施工造价控制也带来了难度；③造价控制未落实严格的责任制。“重项目建设轻造价管理”的现象还十分突出，在基层水利工程造价管理上未建立严格的造价管理奖惩机制，导致造价控制得不到足够的重视，资金的使用效率未得到充分发挥。
3.4造价后评价体系管理缺位
基层水利工程项目建设中存在“重设计轻控制”和“重过程建设轻后期评价管理”的现象。开展水利工程项目后评价是规范政府投资行为，加强财政支出管理，完善监督制约机制，保证项目建设成本的真实、准确，并为行业造价控制提供基础数据支撑的重要手段。虽然近年来各级部门在逐步改变“重建轻管”的局面，但在水利工程造价后评价和后评价体系建设上还十分滞后，依赖专家经验的现象还十分突出。
4.1 提高投资决策的科学性
按现行的建设管理程序，中、小型水利工程决策阶段主要为可行性研究阶段。可研阶段要确定工程方案、建设内容及规模、投资规模几个重要指标，可研阶段的项目总投资要做到既“包得住”，又符合实际，不突破限额。作为投资决策部门应从几个方面来做好工程造价控制：①审核可研概算的完整性。可研概算应包含了从立项、设计、施工、试运行至竣工验收等的全过程建设资金，要防止漏项、缺项，打足投资，从而减少资金缺口，缩小概、预算差距。②审核可研概算的合理性。概算编制深度满足规定要求是投资决策科学的保障。可研概算应按相关依据和规定编制，并结合市场实际计算资金，既体现社会平均水平，又为今后项目建设进行市场化招标的“造价管理先进性”留有充分余地。③注重项目经济评价和财务评价。虽然水利工程项目主要为公益性项目，但财务分析和经济分析从经济角度充分反映了项目投资的效果，作为投资决策参考应给予足够的重视。
4.2 抓好设计和招投标关键
据相关资料分析，在初步设计阶段概算对项目投资影响程度为35～75%，施工图阶段预算对投资影响为5～10%；由此可见，设计阶段是政府投资项目资金控制和技术优化的关键环节。①要提高设计概算编制质量。设计阶段要深入开展地质勘察、基础资料收集、市场调查等工作，吃透项目设计意图，提高设计阶段造价的准确性和科学性，并为编制招投标控制价作好基础；②加强招投标造价管理。目前大部分基层水利项目采用招标控制价控制、工程量清单计价的方法进行招标，招投标文件将作为工程建设合同签定的基础。因此应委托具备资质的工程咨询单位编制招标控制价，并加强对招标控制价的审计，确保招投标与施工阶段的衔接。
4.3 加强施工造价控制管理
基层小型水利工程项目实施，主要依赖于基层水利工作者的管理。在施工中，管理者应把工程造价与工程质量、进度、安全放在同等重要的位置，实施全过程跟踪管理：①项目前期对工程项目进行研究，掌握工程项目的性质、规模、工期长短、材料组成等基本情况，并对项目在建设中的不可控因素进行前期的预测和评估。②要审核施工组织设计对造价控制影响，根据投资指标对明显不合理的技术环节进行修正，认真审核并分析每一次进度款拨付情况。③抓住造价管理节点。把工期和投资分解到每一个单元工程上去。在工程施工的过程中随时把控投资的偏差，并且进行及时调整，实现工程项目造价动态的管理。
4.4 完善造价管理体系建设和后评价
加强基层水利工程造价控制首先要从制度入手，以保障政府投资安全和效率为根本目标。各地方政府投资管理部门应建立和规范有效的造价管理体系，提高造价管理水平；其次要提升基层项目管理人员的整体素质。水利工程造价具有政策性强、业务分类细、技术含量高、要求实践经验丰富等特点，管理人员要熟练掌握法律法规政策、熟悉技术经济专业知识，要加强对基层管理人员的业务培训，逐步建立管理人员的行业准入制度，避免“外行”管“内行”。再次是建立造价后评价体系。由行业部门或地方政府牵头，将收集项目全过程造价管理数据常态化，积极总结项目建设经验，建立政府投资项目数据库，为投资决策和项目管理提供依据和参考。
为与经济社会发展的步伐相适应，基层水利行业造价管理也将逐步发展和完善。在实践中，我们还要不断探索，进一步加强对水利工程项目的造价控制，深化造价控制理念，将造价管理贯穿于水利工程建设的各个环节，重视管理系统化，采取全面、有效的措施，健全财政资金管理手段，提高项目资金使用效率，从而提高基层水利工程整体造价控制水平，进而促进水利行业的快速、稳定发展。
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中图分类号：F426.91
文献标识码：A
文章编号：1673-0038（2017）04-0126-02
收稿日期：2017-1-12
水利工程具有很强的公益性和非经营性，投资来源主要依靠于财政收入。多年来，水利工程建设已建立了成熟的造价管理体系，从编制、管理、控制等都有一整套的措施，并贯穿水利工程全生命周期，为有力推动水利工程建设起到了显著的作用。本文主要根据笔者工作经历，结合管理基层水利工程建设中的摸索、学习和体会，从建设方的角度就水利工程造价管控作几点探讨。
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