借鉴国际上个人所得税制改革经验，结合我国国情，我国个人所得税改革的取向应是充分发挥其调节收入分配差距的作用，兼顾培养纳税意识和培育中等收入阶层。诚然，应该客观对待个税的调节收入分配差距功能，即个税不是“万能灵药”，其发挥作用的领域是有限的，对于初次分配以及财产分配格局的形成，都会受其他因素的影响和需要其他税种配套发挥作用。
确定纳税人和征税范围，合理划分综合课税项目和分类课税项目
个税的纳税人：中国居民或有来源于中国境内所得的外国人。征税范围：中国居民所有境内外货币和非货币所得；外国人来源于境内的货币和非货币性所得。其中，农民的农业生产收入可以免税。
具体而言，一是可考虑将工资、薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得等具有劳动报酬性质的收入，纳入到综合课税的范围中。当然，要实现对这些所得的综合课税，还需破解很多制度和技术方面的瓶颈，最重要的是如何才能精确掌握每个人的劳动报酬总量。由于目前我国个税属于中央与地方共享税，地税局负责征收，但地税局并没有跨界征税的权限，这样，劳动者在异地的兼职收入就无法汇总起来进行纳税。因此，可考虑由国家税务总局牵头建立“个人劳动所得收入汇总征管制度”，纳税人的个人收入信息可按其就业单位分布传送至当地的地税局，由地税局统一征管。二是利息、股息、红利，因其属于投资所得，财产租赁属于让渡使用权所得，财产转让属于所有权变动所得，因此，可考虑仍然按照现行的分类计征方式。
改革方向是按家庭征收，过渡期可先按照个人综合征收但增加专项扣除
如前所述，因为分类所得税存在诸多弊端，世界上大多数国家是实行综合与分类相结合的混合税制，除了对个人不同收入来源进行分类外，还采用将其全年的收入纳入计税范围，从而可避免收入项目多反而纳税数额少的制度“悖论”。在税收抵扣项目的设计上，大多数国家都为低收入者提供了专门的税收抵免项目，此外，还允许纳税人就其赡养人口的多少和实际负担的情况扣除一定数额的生计费用，这样的制度安排在一定程度上使得纳税人之间的税负大致均衡，也给个人所得税本身的制度结构赋予了人性化的设计内核。
事实上，我国对个人所得税按家庭征收进行改革的呼声早已持续多年，基本已达成共识，只是在技术层面条件还不太具备。目前在费用扣除方面，我国采取的是综合扣除和分项扣除相结合的方式，主要是综合扣除。显然，我们有必要调整思路，实行以家庭为对象的征收方式。具体可将纳税人能够计算的家庭负担，比如赡养人口的数量、按揭贷款额度等计入个税的抵扣因素，以更好地体现税收公平原则。当然，实行这项改革面临很多障碍，这也是此项改革过去早已提出却迟迟没有有效推进的主要原因。首先，将纳税人的家庭收入纳入征税的信息系统较为困难。目前，工薪阶层的个税都是由单位代扣代缴，能够较为清晰地反映个人的工资收入，但是家庭收入则无法实现由单位代扣代缴。因为每个家庭的情况千差万别，不同的家庭需要赡养、抚养的人口数量不同，即使是同一家庭的这个数量也会随着时间的推移而动态变化，这需要一支专业且庞大的稽查队伍进行税源管理。其次，大部分纳税人对税法规定及申报程序等并不熟悉，在西方国家，这些工作大多由税务代理机构等中介去完成，我国虽也有税务代理机构如税务师事务所等，但目前这种服务还比较薄弱，其发展成熟尚需时日。
因此，现阶段，可考虑按照个人综合所得征收，增加“人口赡养系数”和“房贷支出额”这两个专项扣除项目。具体而言，个税的综合扣除额可考虑仅与纳税人一个人的生活消费支出额相对应，把“人口赡养系数”加进来；如果有房贷支出，则再加进来。房贷支出的扣除必须以财税信息共享为基础，税务部门应可按纳税人的申请或税号（联网）从银行或土地管理部门获取与核实纳税人的贷款数据信息，以此来计算扣除金额。此外，费用扣除标准应根据物价的变化实施浮动，在近年通货膨胀常态化的情况下，可考虑借鉴各国实行的税收指数化制度，建立可变的动态扣除机制，根据CPI的变化调整当年的扣除标准，以防止物价的涨跌造成费用扣除与现实真实生活成本的脱节。
优化个人所得税税率
税率的设计原则，应是总体上减轻纳税人负担，尤其是低收入者和中等收入者负担，同时降低边际税率并简化征管。借鉴国际经验，个人所得税的税率改革可考虑将税率设定由现在的7档降为5档，同时，以年为时间纳税单位，并将最低边际税率设计为1％，最高边际税率设计为35％。调整后各档税率及适用范围见下表。
上表所述的税率结构简单明了，且最高边际税率为35%，比现行最高边际税率45%降低10个百分点，有利于保证税率的有效性。同时，年应税所得额不超过20000元的低收入者，能够实现既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的税制设计初衷。中等收入者税负也不重，不会打击其工作的积极性，这有利于培育中等收入阶层。即便是高收入者，其名义税负比现行工薪所得的7级超额累进税率而言，总体上也是降低的。这样的税率结构设计，既能体现“量能纳税、多得多缴税”的原则，也可改善现行税制的“逆调节”因素，强化个税在调节收入分配差距方面的功能。
此外，在征管设计上，可考虑实行源泉扣缴与自行申报相结合的方式，到每年的年终汇算清缴，多退少补。这样既可保证个人所得税足额及时入库，又能培养居民纳税意识和降低征管成本。
建立科学高效的信息系统和信用制度
一是建立税务部门与银行、公安、工商、海关等部门实时联网的个人所得税信息系统，且该系统中所有与纳税相关的信息能够随用随取，这样不仅能够提高效率，同时也能够实现对纳税人的实时监控。二是建立健全个人信用制度。即需要对每一个纳税人进行身份的定位和识别，建立统一的纳税人识别号。可考虑将每一位社会成员的身份证号码、社会保障号码与其个人纳税号码“三号合一”，成为其唯一、终身有效的信息单元代号，亦成为纳税识别号，其取得的每一笔收入，都可记入这一号码之下，并可根据纳税人的纳税义务履行情况进行信用评级，其评级结果会对纳税人的工作、贷款等社会行为产生实质性影响，以此促使纳税人自觉履行纳税义务。
（作者系中国社会科学院财税研究中心执行副主任，研究员，博士生导师）
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