为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年9月11日至13日赴黑龙江、辽宁两省，对四个典型重大水利建设项目展开调研工作。
一、调研项目基本情况
（一）黑龙江省
1、引嫩扩建骨干一期工程
引嫩扩建骨干一期工程目的是供给大庆石油石化工业用水，大庆市、安达市、富裕县城市用水，沿线10个市县（农场）农牧业用水。工程建成后，年引供水能力达22.55亿立方米，年增加供水10.7亿立方米。
2015年1月，国家发改委核定概算总投资587393万元。2015年5月，省发改委批复概算总投资626197万元。2015年由黑龙江省引嫩工程管理处以过桥贷款的形式向省农业发展银行贷款5亿元。2016年向省农业发展银行通过重点建设基金贷款7亿元。
2、伊春市西山水库工程
伊春市西山水库工程是以防洪供水兼顾发电、灌溉的大Ⅱ型水利枢纽工程，水库总库容1.45亿立方米。工程于2010年10月主体工程全部完工，2011年6月末电站并网发电，2011年水库开始运行。
2006年国家发改委核定工程概算总投资37380万元。2010年9月省发改委批复了工程调整概算，调整后的概算总投资56545万元，调概后增加投资由市政府自筹解决。
（二）辽宁省
1、大伙房输水工程
大伙房水库输水工程是为解决辽宁省中南部沈阳等7城市工业和生活用水短缺而实施的跨流域调水工程。一期工程多年平均调水量17.88亿立方米。二期工程分两步实施，二期一步工程设计年供水规模11.66亿立方米，2010年10月30日全线建成并具备供水条件。
工程批准的概算投资为101.24亿元。其中，一期工程概算投资52.18亿元，二期工程概算投资49.06亿元。工程实际完成投资约102.36亿元，一期工程40.42亿元，二期工程61.94亿元。在全部完成的投资中，资本金占47%、银行贷款占53%。
2、锦凌水库工程
锦凌水库工程是以防洪、城市供水为主，兼顾改善地下水环境的大型水利枢纽工程，同时也保证水库最小生态环境需水要求。水库总库容8.21亿立方米，工程设计多年平均供水量8458万立方米，目前暂未供水。
2009年5月，国家发展改革委批复工程总投资为370710万元，截止2016年7月末，累计到位资金613420万元，其中中央补助资金58000万元；省财政补助50000万元，锦州市本级财政自筹资金225420万元，国开行贷款280000万元。
二、存在问题及分析
通过本次实地调研，与相关主管单位及业主单位进行座谈，并对收集资料进行分析与总结，初步认为建设项目在贷款能力测算中存在以下几个方面问题。
（一）关于资金筹措
1、中央资本金足额到位，地方配套资本金到位不足
通过对上述四个项目批复投资与实际资金到位情况分析可以看出，四个项目中央资本金均按批复金额足额到位（引嫩扩建工程在建，资金计划已下达）。四个项目均存在地方配套资金不足问题。西山水库、锦凌水库工程省级资金足额下达，而伊春市、锦州市地方财力有限，且由于多种原因工程调概，增加的投资均由地方解决，地方政府财力有限，只能通过贷款解决资金缺口。大伙房输水工程各地市级配套资金足额到位，而省级资金配套不足，资金缺口也是通过贷款形式解决。
2、项目贷款由政府代替偿还
由于地方政府财力有限，资金缺口往往通过过桥贷款解决工程建设的燃眉之急，但过桥贷款还款期限短，水利项目建设周期长，在项目建设及运行初期无力偿还贷款，还贷压力转移到地方政府。以锦凌水库工程为例，项目批复贷款8.2亿元，由于项目建设期延长、征地补偿费用提高等原因，工程投资大幅增加，为完成项目建设实际贷款额达到28亿元，且贷款无任何优惠政策，靠项目自身财务收入根本无法偿还，最后全部由锦州市财政负责偿还。
（二）关于成本费用
1、经营成本中实际职工薪酬远高于设计方案
由于引嫩扩建工程暂未完工，采用2013~2015年实际成本与原工程（扩建前）成本相比，近3年实际年经营成本均高于测算的原有工程经营成本，实际高出测算比例为6%~31%。通过对比发现，实际运行成本较高的原因在于实际工资及福利费，大大高出测算成果。在实际经营成本中，平均人工薪酬及福利接近9万元，可行性研究报告中测算的人均工资及福利2.115万元（员工工资按1.5万元/人·年计算，福利费、劳保统筹和住房基金分别取工资总额的14%、17%和10%计算），实际经营成本中仅职工工资及福利费一项就占到了经营成本的70%。而在可研阶段测算中，引嫩原有工程职工工资福利占经营成本的21.6%，扩建后整体工程职工薪酬比例仅占经营成本的9.6%。
大伙房输水工程可研阶段测算工资及福利费占经营成本的7.7%，而近几年实际运营中，职工薪酬平均占到经营成本的62.5%，也远远高于测算方案，主要原因在于测算时平均人员工资及福利为3万元，而随着物价上涨，工资大幅提高，实际人均工资及福利约为6万元。
2、财务报表中大修费和折旧费未计提
在调研的四个项目中，由于项目运营初期收入较低，财务状况不佳，无法计提大修费和折旧费（大伙房输水工程也仅计提了部分折旧费），未来工程大修需另外筹集资金，对项目良性运行带来一定的财务风险。
（三）关于供水初期达产率
本次调研的四个项目实际供水初期达产率均低于原设计方案。
引嫩扩建骨干一期工程可研阶段城市供水达产率方案为：从2015年到2020年增供水量占设计增供水量的比例从20%开始每年均匀递增，到2020年达到100%。由于目前扩建工程暂未完工，因此不涉及到供水增量达产率，但仅就目前供水情况看， 2015年北引工程城市实际用水量1.38亿立方米，仅为原设计供水量的52%。项目初期达产率与原设计方案存在较大差异。引嫩项目初期达产率低，主要受宏观经济政策调整和地区社会经济下滑的影响，城市和工业水量需求较预期大大降低，致使工程无法达到原设计预期效益，收入降低导致工程运行困难，更无法承担还贷压力，因此，债务转由地方政府承担。
大伙房输水一步工程已正常运营5年，从近5年实际供水量来看，实际供水量为原设计供水方案的72%~92%，也低于原设计方案预期。未能按计划达产原因主要在于社会经济发展低于预期，受水区需水量未达到设计需水量。但大伙房输水工程初期达产率与原设计差距并不太大。分析其原因，一是由于大伙房输水工程增加了大连作为供水对象，扩大供水范围提高了工程供水量；二是得益于辽宁省制定了新的水价政策，将城市公共管网供水区地下水水资源费征收标准，调整为当地同类用途城市地表供水价格的1.5倍，有效抑制了地下水开采量。
西山水库工程和锦凌水库尽管骨干工程已建成，由于配套工程尚未启动，因此，供水初期达产率为零。分析两项目供水配套工程建设严重滞后的原因，一是由于工程投资较初设批复大幅增加，地方财力有限，短期内无力建设供水配套工程；二是由于近年来宏观经济下滑，当地的用水需求降低。
项目供水初期达产率对于工程建成后的项目运行影响较大。尽管在项目设计阶段，设计单位考虑了一定的风险，对项目供水初期达产率进行了充分分析。但项目初期达产率受制于配套工程的建设进度、未来经济和产业政策调整、水资源管理手段等，因此工程建成后实际供水情况与原设计值相差较大，而项目初期达产率低，或达产期延长，均导致运行单位收入降低，直接影响工程运行及正常还贷。
（四）关于水价、电价
项目实际执行水、电价低于设计方案。
本次调研的四个项目中，引嫩和大伙房水库有供水收入，城市水价和农业水价均低于项目设计阶段发改委批复的水价方案。引嫩北引工程可研设计城市供水水价为1.44元/立方米，实际执行水价为0.91元/立方米，为原设计水价的63%。大伙房输水工程设计水价为1.34元/立方米，实际执行水价为1.1元/立方米，为设计水价的82%。从调研情况来看，在工程实际运营阶段，物价部门核定的供水水价往往低于原设计水价。
黑龙江省悦来灌区和龙凤山灌区测算的农业水价均为6分/立方米左右，具有一定的代表性，目前黑龙江省整体农业水价为5分左右，而引嫩工程可研按12.1分/立方米（总干渠分水闸断面）测算，工程建成后也很难按承诺水价执行。
西山水库可研发改委批复的上网电价为0.53元/千瓦时，工程建成后实际执行电价为0.38元/千瓦时，低于原设计电价，项目收益较预期降低较大。
（五）关于银行贷款条件
1、贷款优惠条件少
本次调研的四个项目，除大伙房输水工程贷款有一定的优惠政策外，其余项目贷款均无优惠政策。
项目建成后在还贷过程中，往往由银行和项目建设运行单位共同协商还款方式和还款期限，与原设计方案很难一致，且贷款的各项边界条件与原设计相比并不乐观。如：西山水库可研设计贷款还款期为15年，而实际与银行签订的还贷期限为8年，贷款期限缩短，大大增加了项目还款压力。
2、项目建设期需偿还贷款利息
在工程设计阶段，贷款能力测算中往往采取建设期挂息的方式，在工程运行中偿还贷款本金及所有利息。本次调研的项目中可知，银行贷款虽然在建设期一般免还本金，但银行为避免出现不良贷款，往往要求项目建设期必须偿还利息，因此建设期的筹资有所增加。
三、总结及建议
通过对东北地区实地调研座谈，了解到已建水利项目已发挥了非常好的社会效益，造福一方百姓，但受东北地区经济整体下滑和政策调整等因素的影响，项目经济效益没有达到预期，最重要原因是农业、工业、生活供水量偏低、水价达不到设计水平，给项目还贷造成一定的压力。
在分析总结问题的基础上，对今后贷款能力测算工作提出以下建议：1.对于灌溉供水项目的初期达产率需考虑灌区连续丰水情况、田间配套工程建设进度、管理手段等多项因素的影响。2.城市生活、工业供水项目的初期达产率需综合考虑配套工程建设进度、供水对象的不确定性、产业结构调整等多项因素的影响。3.借鉴辽宁省有关经验，建议政府在工程建成后加大项目的政策性扶持，限制不合理水资源的开发利用。4.鉴于水利基础设施项目一次性投资大，建设周期长，达效期长，且受宏观经济形势影响、配套工程建设进度、水资源管理手段等制约，宜充分分析各项风险因素影响，合理确定项目贷款能力，留有余地。
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