为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年9月11日至12日赴山西、山东两省，对四个典型重大水利建设项目展开调研工作。
一、调研项目基本情况
（一）山西省
1、 万家寨引黄入晋工程
万家寨引黄入晋工程从黄河万家寨库区取水，经总干渠、南干渠向太原市供水，经北干渠向大同、朔州供水，设计年引水量12亿m3，全线总长度441.8km。
工程分两期实施，一期工程为总干渠、连接段以及南干渠工程，于2003年10月投入运行，累计投资达86.4亿元；二期工程为北干渠，于2009年2月开工建设，至2011年9月投入运行，已完成投资50.9亿元。目前万家寨引黄工程南、北干渠实际年引水能力仅为6.16亿m3，待南干渠二期扩建工程完成后可达到设计引水规模。
2、 张峰水库工程
张峰水库是以城市生活、工业供水和农村人畜饮水为主，兼顾防洪、发电等综合利用的水利工程。总库容3.94亿m3，渠首电站装机容量1.89MW。张峰水库工程包括水库枢纽工程和输水工程两部分，总干渠取水口设计流量为6.45 m3/s，设计年毛供水量为20541万m3；蔬菜、桑园灌溉面积8.2万亩，灌溉补水2306万m3。水库电站多年平均发电量为759万kW·h。
张峰水库工程可研阶段批复总投资167772万元，其中中央补助资金45361万元，地方政府配套资金68042万元，贷款本金47691万元。实际建设过程中，因输水工程建设滞后，移民概算投资调整，工程实际投入建设资金累计222727万元，其中中央补助资金48200万元，贷款本金54400万元，其余为山西省政府地方配套投资120127万元。
（二）山西省
1、 引黄济青工程
引黄济青工程从滨州市博兴县打渔张引黄闸引取黄河水，途经滨州、东营、潍坊、青岛4个地市、10个县市区，输水至青岛市棘洪滩水库，为缓解胶东乃至山东省的水资源紧缺局面，同时实现长江水、黄河水、当地水的联合调度、优化配置。全长252km，渠首引水流量为45 m3/s，设计供水能力为1.095亿m3。
可研阶段批复工程静态总投资为8亿元，全部为政府资本金，无贷款。实际建设累计完成投资9.29亿元，其中中央补助资金5亿元，地方配套资金4.29亿元，地方配套资金中，山东省投入建设资金2.4亿元，青岛市投入建设资金1.89亿元。工程于1989年11月建成。
二、存在问题及分析
（一）资金筹措
1、资本金足额到位
引黄济青工程均为上世纪80年代建设，以中央补助和地方自筹资本金为主，未使用银行贷款；万家寨引黄一期工程（总干渠及南干渠）未争取到中央补助资金，但中央对山西省给予了相关优惠政策，通过收取水资源补偿费和煤炭可持续发展基金用于建设该项目，可研阶段设计贷款能力为31.06亿元，实际仅贷款12.95亿元，山西省政府不足18.11亿元；万家寨引黄二期工程（北干渠）同样因实际贷款减少，省政府多补足9.48亿元资本金；张峰水库2006年开工建设，由于移民征地问题导致工期延长，导致实际发生投资比可研批复资金超出6.2亿元，调概后中央资本金较可研阶段增加了0.29亿元，其余超概部分的85%由山西省财政兜底，剩余15%由省水务投资集团有限公司贷款解决。
尽管山西省的万家寨引黄工程与张峰水库工程争取的中央补助资金较少，但由于有特殊优惠政策，政府通过征收水资源补偿费与煤炭可持续发展基金作为建设大型水利工程的政府资本金。在充分考虑受水区对水价可承受能力后，降低省水利工程贷款规模，并由政府资本金兜底，在一定程度上缓解了项目运行初期的财务风险。此外，由于水利工程建设投资大，工程技术复杂，涉及移民安置等社会问题占比多，投资超概风险较大。
表1 项目批复投资与实际发生情况对比表 单位：万元
项目名称 | 资金筹措 | 批复资金 | 实际发生 | |
万家寨引黄总干、 南干 | 资本金 | 中央 | 0 | 0 |
省级 | 724710 | 905800 | ||
贷款本金 | 310590 | 129500 | ||
合计 | 1035300 | 1035300 | ||
万家寨引黄北干 | 资本金 | 中央 | 0 | 0 |
省级 | 439370 | 509000 | ||
贷款本金 | 94830 | 0 | ||
合计 | 534200 | 509000 | ||
张峰水库 | 资本金 | 中央 | 45361 | 48200 |
省级 | 68042 | 120127 | ||
贷款本金 | 47691 | 54400 | ||
合计 | 161094 | 222727 | ||
引黄济青 | 资本金 | 中央 | ------ | 50000 |
省级 | ------ | 42900 | ||
贷款本金 | ------ | 0 | ||
合计 | 80000 | 92900 | ||
2、贷款均能提前还清
万家寨引黄一期工程静态总投资为103.53亿元，贷款比例30%。工程实际建设中利用世行贷款3亿美元，国债9.95亿元，其余由水资源补偿费和煤炭可持续发展专项基金支付。张峰水库工程建设投资由可研批复投资16.1亿元调整为22.3亿元，超概投资共计6.2亿元，其中贷款增加0.67亿元，约占超概部分的11%。
据与有关单位座谈，由于水利工程为公益性项目，目前万家寨引黄工程和张峰水库均利用的是世行贷款、国债或国家开发银行等政策性优惠贷款。万家寨引黄一期世行贷款率为5.13%，国债利率为5%，国债转贷利率为2.55%，当年银行商业贷款利率为9.9%。
万家寨引黄工程目前主要利用水资源补偿费和部分计提折旧进行还贷。张峰水库由省水投集团偿还贷款本金和建设期利息，张峰水库管理局偿还贷款期利息。两个工程均采取提前还款方式。虽然万家寨引黄工程与张峰水库工程均提前进行完成还贷，但实际上还是一种政府兜底的还贷行为。
（二）成本费用
根据万家寨引黄工程收集资料分析，工程维护费（含修理费、材料费）占固定资产原值的比例为0.4%～0.57%，低于《水利水电工程经济评价规范》（SL72-2013）中隧洞工程维护费推荐值1.0%；管理费（含职工薪酬费、其他费用等）占固定资产原值比例为0.5%～1.2%，高于规范中隧洞工程管理费推荐值0.3%；抽水电费占运行费的比例为43%～62%。据了解，万家寨引黄工程并未缴纳水资源费与固定资产保险费。
根据张峰水库收集资料分析，工程维护费占固定资产原值的比例为0.033%～0.09%，低于规范中渠道工程维护费推荐值1.0～1.5%；管理费占固定资产原值比例为0.7%～1.2%，高于规范中渠道工程管理费推荐值0.5%；抽水电费占运行费的比例为30%～85%。
由于引黄济青工程建设年代太早，固定资产原值远低于现状造价水平，因此不再对该工程各项运行费费率进行比较。工程维护费占年运行费的比例为11%～22%；管理费占年运行费的比例为45%～61%，抽水电费占运行费的比例为10%～26%。
万家寨工程和张峰水库由于达产率低，财务收入差，目前工程维护费基本没有计提大修费，工程维护费远低于工程可研批复值；对于长距离高扬程供水工程抽水电费占运行成本比例较高；此外，随着社会经济的发展和物价水平的提高，职工薪酬费随着工程建设运行占运行成本比例逐年提高。
（三）初期达产率
万家寨引黄一期工程自2003年开始运营，工程运行第一年实际达产率为2.14%，低于可研阶段推荐的第一年达产率54.22%；工程运行前五年达产率平均为10.24%，低于可研阶段推荐的60.47%；2014年工程供水量达到最大为2.61亿m3，为设计供水量的40.76%，远低于可研阶段推荐的设计达产率100%。张峰水库设计年供水量为3200万m3，由于配套输水工程尚未建设，供水尚未开始。而输水总干渠自2011年开始向高平市供水，2012～2015年均供水量530万m3左右，仅为设计供水量的5.4%～22.7%。
引黄济青工程于1989年建成通水，工程自1989年运行以来至2004年，年均供水量6638万m3，始终未能达到设计供水量，2005～2009年个别年份开始达到设计供水量，2010年后开始完全达到设计供水量，工程达产期为20年。
经分析，两省三项工程供水初期达产率不高的原因有二：一是山西省受水区市、县政府对地下水压禁采执行力度不大，导致地下水超采现象仍严重，其购水成本仅为水资源费和提水电费，远低于高扬程、远距离输水的外地水源购水成本，从而影响工程初期达产率。二是受水区水量受当地水资源丰枯影响较大，连续遭遇枯水年，使工程处于低水位运行状态，影响工程初期达产率。
（四）水价
1、实施水价远低于设计阶段批复水价
万家寨引黄工程实际执行供水水价为1.85～2.25元，低于可研批复的供水水价2.5～3.0元，由于抽水电价不断抬高，导致执行水价小于成本水价。万家寨引黄工程属长距离调水工程，其供水对象主要是城市生活与工业用水，在可研阶段研究水价方案时，除了要补偿工程成本外，尚有一定的盈利能力，按照此条件测算的水价方案相对较高。实际执行水价是由当地物价局根据当地实际供水水价及项目成本水价综合确定，水价相对可研批复的水价较低。
2、城市用水水价涨价次数与幅度均不高
经调查，从2009年至2015年，山东省的17个城市中仅济南市、日照市、德州市的各行业用水水价进行了调整，水资源费没有调整，污水处理费仅涨了0.2～0.4元/m3，基本水价中的居民生活水价涨了0.17～0.95元/m3，工业与行政事业水价涨了0.69～1.75元/m3，经营服务与特殊行业用水水价涨价幅度不大。城市供水项目是准公益性项目，城市用水水价一般由当地财政部门会同水行政主管部门制定供水价格，而当地群众和企事业单位对水价的承受能力是政府部门制定水价时的重要参考。因此，各地市水价涨价幅度、频次均较低。
三、总结及建议
在分析总结问题的基础上，对今后贷款能力测算工作提出以下建议：1、对于受水区是多水源配置格局，要综合考虑到当地水资源丰枯条件影响和当地是否存在地表水开采情况了解，以防范水利工程运行阶段财务风险，建议保守测算运行初期的达产方案以及工程完全达产期限。2、跨流域调水工程受供水区当地水资源丰枯情势的影响，各年供水量变幅较大，建议实施两部制水价或丰枯水价，以维持工程良性运营，增加工程抗风险能力。3、在项目经营成本测算中，尤其是建设期较长的项目，应充分考虑物价上涨、人员成本提高等因素，适当提高职工工资及福利费用。4、加强山西省受水区市、县政府对地下水开采执行力度，各地区政府及相关管理机构相互监督、协调。可有效减小其购水成本远低于高扬程、远距离输水源的购水成本。
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