为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年10月18日至19日赴宁夏回族自治区、青海省，对宁夏沙坡头水利枢纽及灌区工程等四个项目展开调研工作。
一、调研项目基本情况
（一）宁夏回族自治区
1.沙坡头水利枢纽工程
沙坡头水利枢纽是一座以灌溉和发电为主要任务的综合利用水利枢纽工程。枢纽总库容0.26亿m3，控制总灌溉面积134万亩，设计灌溉面积87.7万亩，总装机12.03万kW，设计年发电量6.06亿度。
2001年5月水利部核定工程总投资11.97亿元（不含送出工程）。其中国家补助资金2.68亿元，宁夏回族自治区政府补助资金0.42亿元，股东资本金0.92亿元，项目银行贷款7.95亿元。工程实际完成投资11.08亿元，其中：中央资金2.68亿元，地方0.2375亿元，法人资本金1.1125亿元，国家开发银行贷款7.729亿元。
2.宁东供水工程
宁东供水工程是宁东能源化工基地最重要的基础设施之一，主要任务是为基地工业、生态环境整治、生活提供用水保障。工程自2003年12月开工建设，2005年6月正式供水，一期供水工程包括水源工程和净配水工程两部分，工程总投资7.9亿元，设计取水规模约1.3亿m3/年，工程取水水权来自于用水企业出资进行的水权转换。一期工程建设资金来源于企业自筹和银行贷款，到位资金81662万元，其中自筹23662万元（占比28.98%）、银行贷款58000万元（占比71.02%）。
（二）青海省
1.青海省湟水北干渠扶贫灌溉一期工程
湟水北干渠扶贫灌溉一期工程是一项以城镇工业和生活用水、农村人畜饮水、农业灌溉为主，兼顾生态建设用水的大（Ⅱ）型水利工程。设计引水流量11.1m3/s，控制灌溉面积30万亩。
2006年3月水利部批复概算总投资为10.4亿元，其中：中央安排预算内资金占总投资的60%，地方自筹占总投资的40%。2013年6月国家发改委批复修改概算报告，概算总投资18.21亿元。2015年12月青海省发改委批复补充修改概算报告，批准概算总投资21.67亿元。截至目前，累计下达投资20.73亿元。
2.青海省引大济湟调水总干渠工程
引大济湟调水总干渠工程任务是从大通河流域向湟水河流域输水，为大（II）型水利工程，设计年调水7.5亿m3。工程初设批复总投资为15.86亿元，其中：中央预算内投资4.49亿元，地方配套资金4.49亿元，银行贷款6.88亿元。
累计下达并到位投资15.86亿元，其中：国家预算内资金4.49亿元，省内配套资金10.79亿元（其中：省财政资金2.9587亿元，省信用贷款转拨款7.83亿元），青海省水电集团公司筹资0.58亿元；累计完成投资15.83亿元。
二、存在问题及分析
通过与相关部门的座谈，以及对资料的总结与分析，初步认为本次调研的宁夏回族自治区、青海省在项目贷款能力测算中存在以下几个方面问题。
（一）关于资金筹措
1、公益、准公益性水利项目使用贷款率低。
本次调研的4个项目中，沙坡头水利枢纽工程具有发电任务，宁东供水工程向国务院批准的大型煤化工产业基地供水，上述项目具有一定的经营性，工程建设中均使用了贷款，贷款本金占静态总投资比例为40%～70%。
青海省引大济湟调水总干渠工程在可研阶段批复贷款本金6.88亿，贷款能力由西宁城市供水效益和黑泉水库及下游梯级电站发电效益综合计算，但由于项目短期内无法发挥效益，没有申请到银行贷款，实际建设中由地方政府出资。
西北地区以灌溉为主、兼顾城乡供水等任务的公益性、准公益性项目贷款使用比例较低的原因，主要是当地农民纯收入非常低，农业灌溉水费征收困难，农业灌溉实收水价难以维系其运行成本；受近几年受经济下滑影响，工业供水量也有下降趋势，且水价又不能完全按照市场体制调整，难以真正做到“以水养水”、“以电养水”。
2、部分项目投资概算变更较大，增加了中央资本金的投入。
本次调研的项目中，湟水北干渠一期工程在施工过程中遇到重大地质问题，导致工期延长、项目投资大幅增加。湟水北干渠一期工程总投资增加99%，中央资本金增加96%。项目施工期延长、投资大幅增加给地方政府财政带来较大压力，同时也严重影响了项目经济社会效益及时发挥。
3、部分项目中央及地方资本金暂未充分发挥其公益性作用。
沙坡头水利枢纽工程因项目具有灌溉任务，在批复资金筹措方案中确定中央投入资本金2.68亿元，地方配套2375万元。而在实际执行中，沙坡头水利枢纽率先建设，灌区改造工程没有开工，中央和地方资本金全部用于枢纽建设。目前项目已运行十余年，电站发电尾水用于下游灌区，枢纽不向灌区收取灌溉水费。为做到以电养水，使电站补贴灌区，枢纽实际执行上网电价0.2660元/kW·h略高于当地标杆电价0.2595元/kW·h，而实际中电站发电收益均归企业股东所有，除不收取水费外目前对灌区没有其他补贴，中央及地方资本金未发挥应有的公益性作用。
（二）关于成本费用
1、工资及福利费在运营成本中占比高
本次调研的项目中，沙坡头水利枢纽、宁东供水一期工程已实际运行，从运行情况来看，枢纽项目职工薪酬占运行成本较高，以沙坡头水利枢纽工程为例分析，职工近六年职工薪酬占运营成本的43%~64%，平均占到54%，达到运营成本的一半以上。
宁东供水一期工程是提水工程，因此工程运行电费占到总经营成本的六成以上。搜集材料中未对管理费和工程维护费进行进一步细分，扣除电费成本来看，管理费总体占比较高，而管理费中支出大部分为人员工资。
（三）关于项目初期达产率
1、发电项目初期达产率相对较高
本次调研的沙坡头水利枢纽基本达到设计发电量。其主要原因包括：一是建成后的几年内坝址径流量较为丰富，为发电创造了良好的条件；二是沙坡头灌区节水改造建设工程尚未完成，设计工况下的城镇供水、农业灌溉尚未发生，未对发电功能产生影响。
2、工业供水项目达产率受地区经济影响较大
宁东供水一期工程2005年6月正式供水，主要任务是为基地建设和生态环境整治提供工业、生态和生活用水。一期供水工程计取水规模约1.3亿m3/年，工程实际达产期约10年，总体来看达产进度较快，主要由于过去十年地区经济发展速度迅猛，工业园区企业用水量逐年增长，使得工程效益逐步发挥。2012年启动供水二期工程，设计新增供水能力40万吨/天。
宁东供水工程是为宁东能源化工基地服务的供水项目。此类项目受产业经济发展、市场调节影响明显。在能源基地建设初期，企业逐步入驻，供水项目有一个较快的达产期，后期经济发展进入新常态，用水户需求量趋于平稳。2012年启动供水二期工程，从调研座谈中了解，由于近两年能源化工行业整体回落，对工业园经济带来较大影响，企业用水量低于预期，目前来看二期供水达产率不容乐观。
（四）关于水价、电价
1、工业供水项目水价基本达到预期
宁东供水一期工程设计阶段测算水价为2.575元/m3，项目建成后2005~2011年执行工业水价为2.35元/ m3，绿化水价为1元/ m3；2012年开始工业水价提升至2.8元/ m3，绿化水价为1.3元/ m3。
2、水电站上网电价低于设计方案
沙坡头水利枢纽工程设计阶段，推荐还贷期上网电价0.36元/kW·h，还贷后上网电价0.371元/kW.h。目前执行上网电价0.2660元/kW.h，虽略高于当地标杆电价0.2595元/kW·h，但低于设计方案电价39.5%。宁夏回族自治区上一次电价调整降低了当地标杆电价，降幅4.3%，但沙坡头水利枢纽上网电价提高了2.3%，可以看出自治区对于沙坡头枢纽有一定的政策性照顾。
3、农业灌溉成本水价远高于现行水价，水价改革存在难度
本次调研对两地区农业成本水价进行了一定的调查，其中宁夏农业自流灌溉成本水价约为0.06元/m3，扬水灌溉成本水价约为0.6005元/ m3，目前沙坡头灌区标准为0.0305元/m3。青海省农业成本水价约60元/亩，目前农业平均水价为12元/亩，约为成本水价的20%。两个地区均存在农业成本水价大大高于现行农业水价的情况，水价倒挂情况普遍。由于西北地区地理及自然条件的限制，农民收入普遍不高，农民缴纳水费积极性差，农业水价改革存在一定难度。
（五）关于贷款
1、工程运行初期需靠政府补贴
沙坡头水利枢纽工程国家开发银行贷款7.729亿元，采用等本金偿还方式，还款期16年。其中2005年至2007年政府补贴项目资金为1772万元，1865万元和2098万元，政府补贴占还贷比例的25%。
宁东供水一期工程国家开发银行贷款5.8亿元，还款期17年期。截止目前，一期供水工程贷款已偿还本金2.76亿元、利息3.55亿元。2009年至2014年连续六年获得政府补贴，政府补贴占还贷比例的26%。
2、项目贷款优惠条件少
本次调研的宁东供水一期工程和沙坡头水利枢纽工程已落实贷款，贷款来自国家开发银行，实际已贷款项目贷款利率均执行基准利率，除建设期免还本金外，无其他优惠条件。
三、总结及建议
本次调研在存在问题及分析的基础上，对重大水利工程项目贷款能力测算工作提出以下建议：
1、对于可研阶段枢纽工程与配套灌区或供水工程分别立项的项目，往往配套工程的建设情况相对滞后，影响了工程整体效益的及时发挥，建议在开展贷款能力测算时，对于这类枢纽与灌溉（供水）工程分开立项的项目，应考虑到配套工程的发挥效益时间，谨慎拟定项目初期达产方案。
2、西北地区属于我国经济发展较为落后的地区，当地农民纯收入整体偏低，在今后的贷款能力测算中，宜保守估算农业灌溉水价可承受能力；尽管相关水利工程水价改革办法中提出农业灌溉水价应按照工程成本水价拟定，但对于西北等经济发展落后地区水利工程贷款能力测算工作中，宜充分考虑当地农民灌溉水价的承受能力，结合现行农业灌溉实际征收情况和水平，合理拟定农业灌溉水价。
3、按照国家开发银行等银行的相关现行规定，水利工程贷款可以允许有一定的贷款宽限期，在贷款宽限期内可以不偿还贷款本金，但必须要偿还建设期利息。且从调研项目实际融资情况来看，建设期也并未采用挂息方式。因此，建议下一步开展水利建设项目融资方案测算时，不采用挂息方式测算融资方案。
4、从收集资料和现场沟通了解情况来看，修理费、管理费和职工薪酬仍是成本主要组成部分，受社会经济发展，税率、材料成本和财税政策等均发生变化，设计和运营期成本费用已发生了较大变化。建议贷款能力测算成本费用时，结合现行财税政策，适当考虑成本费用增长，预留适度空间。
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